当然，宪法属于不完全契约，它不可能在每个细节上对所有必须遵守的规则以及程序进行详细说明。首先，由于环境的复杂性和个人的有限理性，制定宪法时人们无法预计今后所有可能发生的事件；其次，即使能预见所有偶发事件，将规则具体化也过于复杂；第三，如同商业合同，客观地观察和证实偶发事件有时非常困难（Dixit ，1996）。此外，由于任何人都无法摆脱现实利益的诱惑，宪法并不完全是在无知之幕后制定的。而且，对宪法条文的解释权是可以操纵的。所以，政策制定的具体程序、机构、监督方式，以及谁来执行政策等，对维护政策公正仍然非常重要。
（三）分权制衡
宪政可以限制公共权威的范围和使用方式，选举可以发送社会关于政策偏好的信息、甄别政治家、惩罚政治权威的滥用者，但这些制度安排对保证政策制定的公正性和效率是不够的。无论是宪法还是投票，对选举之外的政府部门的官僚都难以形成直接制约。官僚在政策制定中发挥着重要作用，他们掌握一些选民不知道的有关政策的信息和制定政策的特殊技能。而且，正如Aghion and Tirole（1997）所指出的，在不确定环境中，如果出现信息超载、决策需要当机立断、下属业绩难以度量、下属面临多个监管者等情况时，科层组织中拥有信息优势的下属可能取代决策者而成为组织的实际权威。官僚的目标并不是最大化社会福利，而是最大化自己的财政预算（Niskanen，1971）。通过控制更多的财政资源，官僚可以获得更多的非货币收入，改善所在部门的福利，享受更大的权威。
政治家可能代表不同区域、不同阶层、不同职业、不同种族、不同利益集团的利益行事，成为多重代理。Bernheim and Whinston （1986）、Dixit （1996）认为，如果各个委托人能够相互合作，联合行动，就可以迫使代理人最大化委托人的共同利益。但是，委托人之间的合作常常失败，最终结果往往是对代理人激励普遍不足的纳什均衡，因为各委托人有不同的信息结构和利益要求，而且协商的交易成本有时非常高昂。此外，由于组织程度、财富水平等方面不同，代理人可能与某一委托人合谋，扭曲政策为自己谋利，从而损害其他委托人的利益。
如何克服因为官员垄断信息、多重代理合谋而出现的政策制定不公正现象？Moe （1990）认为，通过分权，将不同权力分配给不同的政治机构和部门，将迫使行使公共权威的执政者和官僚学会妥协，在制定政策时就能超越党派和小集团利益，而不一意孤行，能考虑各方面、尤其是反对者的利益。Moe 认为，政治机构设置的主要目标不在于运行效率有多高，而在于如何限制政治家、官僚的行动以降低公共权威对社会成员利益的威胁。
二、政策歧视的根源
（一）利益集团对政策制定的影响
政策制定是政治行为，个人或集团都有利用公共权威为自己谋取利益的动机。利益集团之所以能影响政策制定，主要是因为：①社会与政策制定者之间存在着信息不对称。政策制定者常常以极为隐蔽的方式支持特殊利益集团。例如，为了照顾房地产开发商的利益，政策制定者不是采取直接转移支付，而是采取投资基础设施的方式，例如修路、改水、绿化的方式抬高地产价格，这类投资使选民误认为政府是为了增进社会整体福利。②社会个人、不同利益集团之间在政策制定时存在着信息不对称。因为环境的不确定性，政策执行要受随机事件影响，社会个人不能完全从政策结果推断出执政者能力的高低。某些利益集团由于更容易解决搭便车难题，更有激励搜寻信息，特别是那些与自身利益相关的政策。这些利益集团因而更可能知道，政策最终结果的好坏到底是由于执政者的能力还是由于随机性事件的影响。知道这些利益集团拥有信息优势后，在位的政治家可能制定一些有利于特殊利益集团的政策，以证明自己的能力，维持执政地位（Lohmann ，1998）。
就集团而言，Olson （1965）认为，小集团由于成员少、平均分享的利益大，在组织上处于优势。相反，规模较大的集团由于组织、协商成本高昂，分摊的收益较少，存在着实现集团利益的障碍。但是，随着时间的推移，大集团将逐渐克服成员搭便车的投机取巧行为。这时，小集团的优势开始递减并逐渐消失。Olson （1982）预言，政治、经济、社会结构长期稳定的社会将出现愈来愈多的集团和组织，他们以游说甚至贿赂的方式使公共政策朝自己倾斜。但是，不存在这样的国家，即所有具有共同利益的人群都可以组成平等的集团并通过全面协商而获得最优的结果。Olson 对利益集团进行了鞭挞，认为这些寻求特殊利益的组织降低了社会效率和总收入，加剧了政治生活中的分歧，延缓了社会采用新技术，降低了资源配置效率，增加了法律的繁文缛节，强化了政府的作用，造成了协议的复杂性，并改变了社会演化的方向。他指出，正是迎合利益集团的政策导致了英国的经济衰落。相反，二战以后的德国和日本及加入欧共体的国家，由于原来的利益集团和政治结构被打破，政府采取了重视效率而不是再分配的政策，经济得以高速发展。
