农民为什么容易受政策歧视
谭秋成
【摘要】在民主和法治国家，公共决策是透明的，制度留给利益集团逐利的空间极为有限，社会对执政者惩罚的承诺是可信的。因此，利益集团影响政策制定的能力是被严格约束的。而且，各利益集团具有平等的机会，形成相互制约的均势。统治集团能实行歧视和剥夺政策，或者是因为它拥有绝对暴力优势；或者是因为它采取分而治之策略，瓦解了社会其他集团的结盟；或者是因为它收买了某一强势集团，两者联合起来压迫社会其他成员。在斯大林时代的苏联和毛泽东时代的中国，之所以通过剥夺和歧视农民的方式推进工业化，是因为它恰好契合了当时政策制定者的意识形态。
【关键词】政策制定；政策歧视；利益集团
【全文】
1928年，前苏联开始农业集体化运动。富农作为布尔什维克的阶级敌人被革命政府有组织地清洗，或者被枪决，或者被送至劳动集中营，或者被流放到中亚和西伯利亚。集体农庄由于高额征购、管理混乱和农民抵制，生产效率极其低下，农民食物严重不足。1932年，乌克兰地区发生旱灾，400万～500万农民被饿死（Wheatcroft，1990）。而当时的斯大林却认为，饿死者不是反革命、阶级敌人，就是懒鬼。保守估计，前苏联在20世纪30年代因饥荒而死的农民达700万～800万，被处决或在劳动集中营和流放中被折磨致死的农民达300万（Nove，1990）。
在中国，部分地主及革命政权反对者在20世纪40年代末和50年代初的土改和清匪剿霸运动中已被消灭。中共吸取了前苏联的教训，在集体化运动中虽有强制，却没有大规模使用暴力。然而，1958年人民公社化时期发生的高征购、浮夸风、大炼钢铁运动直接导致了1959～1961年的大饥荒，超过3000万的农民成为饿殍。当饥荒死人的信息送到毛泽东手中时，毛的第一反应不是反思政策失误，而是认为有阶级敌人在农村搞破坏。饥荒刚一结束，党和政府主要领导人便决定在农村开展“四清”运动，对社队干部进行整肃。自1962年始至70年代末，中国农民被强制在所谓“三级所有、队为基础”的人民公社体制中，失去了安排生产、支配产品以及择业和迁徙的自由。2.5亿农民处于绝对贫困状态，未能解决温饱。
斯大林时代的苏联和毛泽东时代的中国为什么要对农民进行强制剥夺和歧视？一个已被普遍按受的解释是：工业化需要农业提供经济剩余作为资本积累。然而，人们要问：①在苏维埃革命政权之前，西欧和北美已经存在大量无需通过剥夺农民也可以完成工业化的事例，前苏联为什么偏要选择一种不人道的极端方式？②当中国模仿前苏联推行重工业优先发展战略时，很快发现整个经济结构失调，生产效率低下；与之同时起步的韩国、新加坡、香港和台湾地区未对农民进行剥夺和歧视，经济发展反而更快。在已经知道这种工业化方式存在严重弊端的情况下，中国为什么二十多年没有调整发展战略？
事实上，农民并不是唯一被剥夺和歧视的对象。1957年，毛泽东发起“反右”政治运动，当时55万知识分子部分被关进监狱，部分被批斗侮辱致死，部分被开除公职或被送到农村劳动改造。毛泽东经常嘲讽读书人愚蠢，在以后二十多年时间里中国知识分子被轻蔑地称为“臭老九”。笔者认为，一个政府是否实行歧视和剥夺政策、歧视和剥夺谁，主要取决于该国政治权力结构、社会各集团力量分布、统治者的政治意图及策略。工业化仍是手段而不是目的。之所以通过剥夺和歧视农民的方式推进工业化，是因为它恰好契合了当时政策制定者的意识形态。
本文旨在解释农民为何在政策上易被歧视。第一部分指出政策平等的条件，第二部分说明政策歧视的根源，第三部分解释农民、尤其是中国农民为何成了被歧视的对象，最后简要地总结全文。
一、政策平等的条件
（一）民主投票
投票可以将社会成员相互冲突的各种偏好汇总为社会对公共政策的需求，这一点类似于市场中的价格信号，可以解决公共选择中的偏好显示难题。投票还可以选拔有能力的政治家管理公共事务，制定有效政策，淘汰那些庸碌、偷懒、投机取巧、假公济私、滥用权威的政客，减少政策制定中的部分逆向选择和道德风险问题。此外，在多数票规则下，为了使政策得到50%以上的支持，投票人将寻求相互支持，学会妥协和合作，有时甚至以互投赞同票的方式结成联盟（Tullock，1959）。当然，政治交易、互投赞同票的结果不一定是帕累托效率最优，却可以防止公共权威对部分群体、尤其是弱势群体利益的长期侵害。
