民主投票给了全社会表达个人意志的自由，但以这种方式选择的政策并不必然意味着绝对公平和效率。首先，根据阿罗不可能定理（Arrow ，1963），在个人理性、不相关选择独立性、帕累托效率、无限制区域、偏好非独裁决定的假定下，投票无法在大范围内将个人偏好顺序转化为社会偏好顺序。这就是说，社会最终选择的政策不是强制的就是个人独断的。其次，投票给个人带来的收益有限，而了解候选人及其政治纲领的信息成本可能非常高昂。由于得不偿失，部分选民可能不会花时间和费用了解候选人的情况，成为理性无知。穷人更是如此（Downs，1957）。而且，政治候选人也善长于隐瞒自己的真实偏好。第三，在政治候选人选举中，政策选择即投票空间是一维的，如果选举采取多数票规则，投票结果将最终稳定在中位投票人所偏好的政策上（Downs ，1957），这意味着偏好处于左右两端的选民的得益不如中间选民。第四，选举并不每年举行，政治家在任期内有机会利用自己的权威使政策朝着支持自己的利益集团倾斜，不追求连任的政治家更是如此。第五，部分政策的效果在事后难以评估，结果也就无法评价政治家在制定政策时是否努力收集了信息，是否保持了公正（谭秋成，2008）。
正如Moe （1990）指出的，政治是行使公共权威。在政治领域，个人是无法退出的。由于经济地位、宗教信仰、意识形态各异，个人的政策偏好往往不同。所以，政治过程不同于分享合作剩余的市场交易，结果常常有胜者和负者之分。尽管如此，民主社会不可能制定那种大规模的、一群人对另一群人实施剥夺和歧视的政策。这是因为：①民主给了个人表达呼声和意志的渠道，这种呼声和意志是击败主张政策歧视的政治候选人的利器；②选举和投票定期举行，受到政策歧视的群体将寻找同盟，努力在下一轮选举中推翻执政者和他推行的歧视政策，并报复那些与歧视政府结盟的群体。知道政策歧视的主张在长期内将得不偿失，执政者和支持它的利益集团将收敛其歧视政策。所以，长期地、大规模地对社会某一群体实施政策歧视的现象只可能发生在独裁和专制社会。
（二）宪政约束
在私人物品交易中，个人知道自己的偏好且能自主决定和选择，因此，市场必定是有效率的。
公共物品不同，它是集体购买的，并且是强制实施的。所以，公共选择的效率不能根据物品是否满足个人偏好来衡量，而只能从个人是否同意这项公共选择的角度进行评价（Buchanan，1987）。换言之，政策制定的主要问题是如何保证制定政策的规则，即宪法能够公正地体现社会全体成员的意志。
政策制定时，那些未参与者或反对者将面临其他成员损人利己、施加外部成本的危险。所以，一项公共选择同意的人越少，外部成本便越高。但是，公共选择随着要求同意的人数增加，诸如组织、协商、谈判等决策成本将显著增加。Buchananand Tullock （1962）认为，同意的规则应定在外部成本和决策成本之和的最低点。由于宪法决定谁制定政策、政策制定的程序、政策表决的规则以及政策所服务的对象，是制定法律、政策、条例等规则的规则，Buchanan（1987）坚持认为，宪法应在一致同意的基础上进行改革。如同Rawls （1971），Buchanan坚信：面对未来不确定性，处于无知之幕后的个人将从自己一生而不是单项政策的成本收益权衡来选择规则。因此，一致同意选择的宪法将是公正的。
Buchanan强调了宪法作为政策制定的规则与在宪法规定的框架内制定政策的不同。借用North （1990）关于制度和组织的区别，宪法是游戏规则，而政策制定是由利益相关者在既定规则下展开的博弈。Buchanan将宪法作为公正的起点，作为政策制定的约束规则是可检验的。历史和现实是，政策制定在民主宪政国家例如西欧和北美，需要大量宣传动员、讨价还价、妥协，公共选择具有广泛的民意基础。而在独裁和专制国家，独裁者意愿即为宪法，政策制定成了为独裁者、统治阶级以及与其结盟的利益集团服务的工具。
