二、 征收权的起源及其原意
1． 传统理论
从一开始，“征收”就和“公共”目的联系在一起。征收一词最早大概来自格老修斯的《战争与和平法》(De Jure Belli et Pacis)。他在这本经典著作中指出：
“臣民的财产可依据征收(imperium eminens)的权利而属于国家，结果是国家或代表国家的人可以使用甚至摧毁或剥夺臣民的财产，不仅在它直接需要的情况下——这种需要甚至授予私人公民在一定程度上对他人财产的权利，而且在为了公共利益的情况下也是如此。且这些形成政体的公民应被认为是希望私人利益在公共利益面前让步。但我们还必须补充，如果这种情况发生，那么国家有义务利用公共开支补偿那些人因失去产权而受到的损失。”[5]
格老修斯很清楚地表达了下列思想：政府有权为了公共利益而征收，且公共利益应该是征收行为之所以获得授权的目的和条件。经过几个世纪的发展，这种思想已经为西方国家普遍接受。根据经典定义，征收权(eminent domain)是指“国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。[6]
在传统上，对于政府的征收权存在两种理论：“保留权利”(reserved rights)理论和“内在权力”(inherent powers)理论。保留权利理论假定，在个人占有财产之前，国家对一切财产具有原始和绝对的所有权，因而公民对财产的占有取决于主权国家的授权，且以后的享用过程也受制于隐含的保留条件，也就是国家可以在任何时候为了公共目的而收回财产。根据这种观点，个人的财产所有权至少相对于政府而言只是限于一种占有权和使用权。内在权力理论则认为公民拥有全部的财产权，没有必要经过政府授权；但政府可根据需要拥有征收财产的权力，只是必须满足
宪法所规定的前提条件。尽管原始产权的归属不同，两种理论事实上都赋予政府以几乎绝对的征收权力。两者的不同之处主要在于，内在权力说仍然要求政府的征收行为符合
宪法条件。
受洛克的财产观之影响，美国制宪者没有接受保留权利说，因为他们认为财产是先于政府而存在的。[7] 且美国的联邦体制也给保留权利说带来了困难，因为联邦和各州都是主权政府，但联邦和各州政府不能同时对同一块土地拥有绝对权利。事实上，根据保留权利说，各殖民地政府已经在联邦成立之前对其土地拥有权利，因而联邦似乎不可能再拥有类似的主权；然而，在新州成立之前，正是联邦政府将土地授予当地居民，由此表明联邦是土地的拥有者，因而后来成立的州似乎又不可能对其土地获得主权。但无论如何，联邦和各州政府都在不断征收土地，而保留权利说并不能为这种现象提供恰当的解释。
然而，美国在相当程度上接受了内在权力说。尽管联邦是一个有限权力政府，但征收权在美国建国之初即被认为是联邦政府无疑拥有的内在权力，因而无须各州
宪法的明确承认。虽然联邦
宪法并没有明确授权国会征收私产，但联邦
宪法第五修正案规定了“公正补偿”，因而可被视为已经预设了征收权之存在。但在1875年之前，联邦政府一般基于征收权为州所委托的理论，在州法院或在获得州的同意后在当地联邦法院进行征收程序。在1875年的案例中，联邦最高法院判决州的同意并非联邦征收的先决条件，从而使联邦获得了完全独立的征收权。[8]
2． “公用征收”条款的原意
当然，联邦征收权虽然广泛，却并非不受限制。
宪法第五修正案规定了两条可能的限制：一是征收必须是为了“公共用途”，二是公用征收必须给予“公正补偿”。本文仅限于探讨“公用”是否构成征收的必要条件。事实上，
宪法文本本身在这个问题上就有歧义。第五修正案既可被认为是规定了征收的前提条件，也可被认为是限定了“公正补偿”的适用范围：只有“公用征收”才必须给予公正补偿。这当然不是说征收权可被用于私人用途，而是说存在着不同形式的征收——譬如征税或充公，而这些“征收”都不要求任何补偿，只有特定的“公用征收”才要求公正补偿。如果采取后一种解读，那么修正案中的“公用”不但不是限定征收的目的，反而是限定了获得补偿的范围。
有证据表明，第五修正案的原意并不在于限制征收的目的。[9] 在征收条款的制定过程中，主要起草者麦迪逊(James Madison)和第一届国会其他成员的主要目的是防止征收权被行政权而不是立法权所滥用。当时普遍认为，国会有权代表公民对征收权的行使表达同意(consent)，因而不应受到任何其它限制。因此，第五修正案既不是为了授权国会征收土地——因为国会作为国民代表在此前已经获得了这项不争的权力，也不是为了限制国会的权力，而只是要求公用征收必须给予公正补偿。在这个意义上，将“公共用途”理解为针对立法权的限制，似乎是对
宪法文本中一种误读。
