“公共利益”的困境与出路——美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示
The Dilemma of “Public Interest”: On the Meaning of the Takings Clause in the United States Constitution and Its Significance for China
张千帆
【摘要】本文从美国政府征收权的渊源以及联邦
宪法第五修正案征收条款的原始意义出发，探讨了“公共用途”的
宪法概念在美国判例史上的嬗变及其最近的发展趋势。文章指出，由于“公共用途”或“公共利益”是极难界定的概念，法院难以发展出可操作的判断标准。在美国，对征收的公共利益之保障主要在于立法控制而非司法限制。根据民主原则，法院高度尊重立法判断，凡是议会决定符合公共用途的征收一律被认为合宪。在这个意义上，议会是一个“公益机器”，通过民主代议自动产生代表公共利益的法律和决定。文章最后建议，中国应该将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大的作用。
This paper discusses the “public use” concept in the Fifth Amendment of the United States Constitution and its recent application in the case law. Since concepts like “public use” or “public interest” lack judicially definable element, the protection for public interest lies mostly in political rather than judicial control. As a result the American courts usually defer to the legislative judgments for public interest in takings of private properties. In this sense the parliament is a “public interest machine”, which legitimizes the taking decisions through the democratic representative process.
【关键词】公共利益，公共用途，征收，公正补偿
【全文】
一、 引言
在经过2004年修正之后，1982年中国
宪法第
十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[1] 类似地，
宪法第
十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”（以下简称“公益征收条款”或“征收条款”）根据
宪法文本的显然含义，政府征收或征用（以下统称“征收”）土地或私有财产的前提条件是征收行为必须以“公共利益”的目的；只有“为了公共利益的需要”，政府才能合宪地征收财产。作为对政府征收权的限制，
宪法修正案被普遍认为是权利保障的一种进步。
然而，在实践过程中，“公共利益”却是一个极难界定的概念。近年来，随着城市改造和农村转型步伐的加快，土地征收和房屋拆迁成为频繁引发中国社会冲突的源泉。在征收过程中，政府或开发商的目的是不是符合“公共利益”，无论在理论还是实践上都产生了巨大的困惑。如果拆迁的目的是危房改造，征收显然符合“公共利益”；但如果拆迁的目的是商业开发，又如何认定呢？如果为了退耕还林而征收土地显然符合“公共利益”，为了工业建设而征地又如何呢？由于在概念上缺乏清楚界定，这些问题很难争论清楚。
笔者认为，在鉴别和界定“公共利益”的过程中，人们很容易进入一种误区，从而成为教条主义的牺牲品。笔者将在别处论证，“公共利益”不是别的，其实就是私人利益的总和。[2] 这种功利主义定义虽然过于简单，且不是完全没有问题，但它至少坚持了方法论的个体主义，避免了整体论和有机论的谬误。这样一来，公共利益和私人利益并不是在本质上完全不同的两个概念，两者之间也不存在一道清晰的概念鸿沟。如果保护居民的生命安全是一种受到承认的公共利益，那么繁荣本地经济的措施也未尝不可被如此认为；事实上，从经济发展中得利的人数还可能远大于从危房改造计划获益的人数。工业建设也同样如此。在长远意义上，它对调整国民经济结构和改善社会生存状态所作出的贡献可能一点也不亚于增添一片森林的作用。因此，界定公共利益和私人利益的努力即便不是完全没有意义，也是几乎不可能的。
本文从美国法的经验出发，探讨美国法院对类似问题的处理。和中国
宪法的公益征收条款类似，美国联邦
宪法第五修正案也有一条“公用征收条款”：“如未经公正补偿，私有财产不得为了公共用途而被征收。”[3] 在历史上，美国法院也曾试图赋予这项条款以实质性含义，但对于什么构成“公共用途”一直未能发展出令人满意的标准。虽然公用概念近年来在某些情况下对征收行为构成一定的限制，但美国法院一般将它作为完全由议会决定的问题：凡是议会决定的征收行为都符合公共用途之要求，因为议会被认为是公共利益最可靠的制度保障。文章最后建议中国可以效仿美国的经验，[4]将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大或其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大的作用。
