然而，如上所述，美国法院在历史上一直将注意力放在征收补偿，而非征收行为是否符合公用目的。之所以如此，关键原因是在于“公共用途”这个概念实在太宽泛，因而法院难以发展出一套可操作的理论，为公共用途的司法界定提供实质性标准。尤其在国家从最小政府转变为积极政府之后，美国法院不愿意定义政府的“正确”或“自然”归属究竟是什么，因而对公共用途问题基本上放手不管。征收是不是为了“公共用途”，几乎成为一个由议会独断的“政治问题”；[39] 只要是议会作出的征收决定，几乎必然符合公用目的，法官不应该用自己对“公共用途”的主观判断去替代人民代表的判断。到此为止，问题已经不是“公共用途”究竟是什么，而是究竟谁的定义说了算。在民主国家，法院必须尊重民选议会的政策判断。尤其在法律界定不明确的情况下，法官更不应该以自己对公共用途的理解去限制议会权力的行使。美国法院之所以对公共用途问题放手不管，并不是因为它有意逃避司法责任，而是这个问题有一个更好的决定者——由民选代表组成的议会。[40]
事实上，尊重议会的传统在英美国家源远流长、根深蒂固。在英国历史上，征收权是国王和议会长期斗争的对象。从很早开始，英国法就禁止国王褫夺公民的财产，即便是为了公共目的也不行，因为只有议会才能征收土地。美国殖民者也吸取了英国经验，各殖民地议会有权征收土地，而法院无权干涉。这并不是说议会判断绝对不会出错，但是议会作为多数人利益的代表毕竟是对公民权利的最可靠保障。且社会需要不断发展，而发展往往要求在较短时间内完成土地所有权的转换，因而如果议会认为有必要征收土地以利社会改革，那么这种权力不应遇到司法障碍。确实，代表多数人的权力有时会侵犯少数人的基本权利，譬如对被拆迁者补偿不公，而法院在这时也确实应该发挥作用。但这里所涉及的是公正补偿而不是公共利益的问题。法院有义务保证多数人及其代表不剥夺被征收者的公正补偿，但征收本身是否符合公共利益是议会决定的问题。
在这个意义上，议会相当于一个“公益机器”(public interest machine)：在通常情况下，其所产生的法律或决定被认为自动符合“公共利益”。笔者提出这个概念，是借鉴了米丘曼教授在公正补偿领域中提出的相应概念——“公平机器”(fairness machine)。[41] 由于米丘曼教授并不完全信任司法机构能圆满解决“公正”问题，因而提出了在政府决策过程中自动实现公平和公正的制度设想。虽然议会因为可能侵犯少数人的利益而未必是理想的“公平机器”，它至少可以作为相当理想的“公益机器”，因为由民主选举产生的议会是社会多数人利益的最可靠代表。
可以想见，如果中国的全国和地方人大或其常委会能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将得到根本的解决，由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解。[42] 城市拆迁和农村土地征用牵涉到全社会的广大利益。如果人大代表确实是由选民选举产生的，他们必须要代表广大人民的根本利益，因而如果由他们决定征收计划和补偿方案，那么我们可以期望被征收者的利益可以得到充分保护。然而，由于人大的重要职能目前并没有在现实中充分发挥出来，因而人们只能在“公共利益”的概念上做文章。不少人主张应该严格控制政府的征收行为，将其限于“公共利益”的范围之内。[43] 这种主张的初衷固然是好的，“公共利益”也确实是征收必须符合的
宪法要求。但如本文所示，“公共利益”的界定是极为困难的——如此困难，以至笔者可以预言，如果人大制度问题得不到解决，“公共利益”的
宪法要求也不可能得到落实。
当然，不论人大制度运行得如何，都不表明法院在公共利益问题上完全无所作为。即使在美国，征收权在很多情况下都不再由议会直接行使，而是委托给行政部门或对开发具有利益动机的私人。在这种情况下，法院显然不能盲目对征收权的行使赋予同样高度的尊重。政府应该为所有人行使权力，而不应赤裸裸地成为某个利益集团的代言人。即使私人开发促进当地的公共利益，法院也可以通过审查征收手段和目的之间的合理关系，为征收行为的“公共性”提供最低程度的保证。
最后，笔者显然不希望读者从本文中得出“公共利益”要求对于征收而言可有可无的结论。许多国家的
宪法都规定征收必须符合公共利益，从中即足见这项要求的重要性。关键在于，我们所考虑的并不是一个理论问题，而是一个涉及到几乎所有人利益的实际问题；一旦付诸实践，我们马上发现“公共利益”是一个弹性很大和难以界定的概念，因而不太可能得出一个普遍接受的明确标准，在处理实际问题的过程中告诉我们具体的征收行为是否处于其覆盖范围之内。在最根本的意义上，我们所面临的是一个制度问题：究竟应该信任谁来代表和界定“公共利益”。美国经验告诉我们，这个问题不应该由法官决定，更不应该由行政官来决定，而应该由人民代表来决定，因为他们是“公共利益”的最可靠的保障者。法院也许应该对失去议会控制的征收行为施加一定的司法控制，但这无论如何不是他们的“工作重点”。事实上，美国宪法明确规定了他们的“重点”——保证被征收者获得“公正补偿”。中国宪政所面临的任务是在既定的制度框架内合理地界定不同政府部门的职能与义务，使征收的“公共利益”和公正补偿都得到有效保障。[44]
