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2． 手段的选择与优化
这里实际包含了三个步骤：第一，认定所有达到目标的手段；第二，评估每种手段实现目标的有效程度；第三，挑选能最大程度实现所欲目标的方案。对于可供选择的实现目标之手段的知识，正是行政专家专业知识中核心的部分。在给定具体管制目标之后，有哪些可以选择的手段，这完全可以通过演绎思维方式而推出。而评估每种方式实现目标的有效程度，则需要对具体的行政管制情境有比较全面的事实知识，这种事实知识不仅仅包括过去和当前的利益分布状况——关于这些事实知识，在大众参与模型下是通过利益当事人参与而获得的——而且具有一个未来的维度，行政专家一般通过概率计算的方式，将未来的不确定因素转变成可以计算和预测的因素，而在这种风险计算上，行政专家无疑有更优越的技能。事实情境得到确定之后，每种手段实现目标的有效程度以及所需成本就可以被计算出。最后，行政机关根据成本－收益的比较来选择实现目标的最优手段。从美国行政管制实践来看，福利经济学知识在过去一段时间内，已经对行政机关最优化选择产生了很大影响。
因此，我们能够看到，一旦越出价值选择的领域，专家掌握的系统化实证知识相比于大众所具有的知识来说，对于决定的理性化更具意义，并在促进理性的基础上证成行政权力运用的正当性。然而在现实中，我们发现这种“知识统治”或“专家统治”的样态无时不受到批评。在此我们先不谈论官员腐败等现实中可能发生的情况，而仅仅讨论理性类型的行政专家可能具有的弊病。我们发现，很多对于专家理性的批评都不够精当。第一种批评是“官僚主义”的孳生，表现为：分级审理原则的贯彻，必然会带来陡然增多的文件数量，可能会使得文牍主义盛行；强调履行职务活动必须在文件形式上求全的态度，反而会使得处理公务的效率降低；法规明确规定了官员的权限和职责，又可能产生对管辖之外的事情漠不关心，互相推诿，本位主义和宗派主义的消极现象；处理公务严格按照规章制度，意味着变人的关系为事的关系，又可能带来官僚式的冷漠态度，等等。应该承认，这些问题是理想类型的科层制也无法避免的，但是，这些问题本身就产生于科层制本身的形式理性，因为从实质理性的角度来看，形式理性本身就是非理性的。如果我们希望最大程度发挥科层制的形式理性特征，就不得不在某种程度上忍受它对实质理性的漠视。第二种批评是“专家专制”与反民主的特征。这一批评也过于笼统。科层制组织带有强烈的形式理性特征，因此既可以成为民主的工具，也可以成为极权主义的工具，关键在于如何实施控制。专家所具有的天然倾向是，把所有的价值问题都化解为技术问题来处理，因此漠视了大众自身的价值选择，在这个意义上，专家可能具有反民主倾向。但其在技术领域内运用知识的行为，乃是中性的，如果控制得当则可以为促进民主价值而服务。
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