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以上笼统地说明了知识社会学视角的若干基本概念。下面，我们将进入对具体理想类型的探讨，进而揭示这两个理想类型对于观察现实行政规则制定过程的意义，并从中推出若干重要结论。最后，我们将以理想类型以及通过比较所得出的结论对中国行政规则制定过程进行简要评论。
二．大众参与模型：通过正当化的合理性？
在现代民主宪政国家中，从民主主义理念出发，政府的统治必须建立在实质或者形式的、直接或间接的民意基础之上。然而，行政国的现象是，政府的统治权主要由行政部门来行使，立法部门并不能完全控制行政权力。如何使现代行政国中庞大的行政权力得以正当化呢？在古典法治主义模式下，行政权所具有的管制的正当性，主要是来自议会民主正当性的传送和司法审查。[19]这种关于行政权正当性的理论，被称为“传送带理论”（Transmission Belt Theory）。[20] 传送带理论解释有关行政权行使的正当化问题时，基本的出发点，乃是将行政权的行使与一般民主理论相结合，探究行政权是否从民意机关那里获得人民主权的传送。但是，这种理论的局限性在行政国时代马上就暴露出来。传送带理论具有很强的法律形式主义色彩：仅强调是否有通往议会的传送带，并不能恰当地描绘或解释现代管制国家中行政权行使的实际情况。当今行政权的行使，往往在法律上很难找到坚实的传送带，或只能勉强找到丝缕联系。议会对行政机关的授权，往往是广泛和模糊的，并不构成具体和明确的指令。而在一些全新管制领域，议会根本无力或者来不及提供任何管制标准。[21]在此时，传送带理论为行政过程所提供的正当性支持显得力不从心。
既然通向议会的传送带并不足以传送充分的民主正当性，我们自然而然就能想到一种替代解决方案，那就是模仿议会的立法程序，将大众参与引入到行政程序中来，通过民主参与来保证行政程序的民主正当性。而这正是大众参与模型的基本思路。这一模型显然是程序取向的，关注于利益当事人对于程序的公平参与，由此而获致程序理性和正当性，而并不专注于行政决定在实体问题上的精确性。相应地，法院的司法审查并不介入实质的政策争议，而集中在对程序的审查（如审查是否举行听证以充足决策的事实基础，规则订定或者裁决程序的选择、受影响利益是否得到了公平的代表，等等）。
现在，让我们回到大众所具有的知识类型，并考察大众参与模式如何利用这些知识。正如上文已经说明的那样，在目标－工具理性意义上，大众并不具有系统的行政专业知识，只具有一些通过经验综合而得到的判断。但大众对自身利益有着最切身的了解，而这是其他任何人都无法替代的，当然，这些个体利益往往是相互排斥和冲突的；由于公众无需对行政科层组织负责，因而并不像专家那样，有区分事实与价值之义务，其价值表达和利益诉求是参与程序活动的一个重要动因。让我们通过具体分析行政规则制定的具体环节来考察大众参与模式利用知识的理性问题：
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