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1．价值选择和管制目标的确定
严格来说，价值选择是政治过程应当完成的一个任务，而行政仅仅是选择手段来实现这些价值。但问题恰恰在于，今日政治和行政之间的界限已经不像过去那样泾渭分明，行政领域不可避免地出现了某种“泛政治化”的情形。
相比于大众来说，在价值知识方面，专家并没有任何优势。价值问题并不像事实问题那样，在大多数情况下有真伪对错的标准，而仅仅是个体的偏好或取向问题。[22]但这种偏好在认识过程中却有着极其重要的功能。韦伯指出，研究对象的建构是一个与价值关涉的过程，研究者的兴趣出发点，以及对于什么是重要，什么是不重要的观念，密切影响到主题的选定，问题性质的界定，事实的截取。这个论断已为今日社会科学界普遍接受。在行政规则制定过程中，对于具有不同价值倾向的人来说，事实本身也呈现出不同的形态。[23] 在一个民主社会，行政管制要获得正当性，在价值取向上首先就不能与公共常识偏离太远。如果在这一步发生偏离，随后对管制性质、事实因果关系，以及应当采取的对策等等步骤将会与大众常识发生更严重的偏离。如此制定的规则，注定不可能得到社会成员的普遍接受。那么，我们如何能够得知大部分社会成员的价值倾向呢？相比于行政机关的调查，大众参与提供了更为直接的途径。允许更多公民或者利益集团进入行政规则制定程序表达价值倾向，在必要的时候，在参与者内部展开协商和讨论，以达成某些基本的共识。这种基于多种信息和交涉而获得的共识，无疑将是正当性的坚实基础。
管制目标的确定，除了明确的价值判断之外，还需要了解管制所涉及的各方利益。这一方面是为了确定在具体情境中什么是真正的公共利益，另一方面也是为了论证追求这种公共利益的可行性。私益与公益之间的关系，是一个非常复杂的认识问题。亚当·斯密曾经试图以市场这只“看不见的手”来一劳永逸地解决私益和公益之间的关联，只要每个人追求自己的正当利益，市场这只手自然会进行调适，促成公共利益。但现代经济学已经充分认识到这只是一个神话。市场实现充分的调适功能，需要有很多条件，而这些条件本身就需要由政府来提供。这同时也意味着，政府在实行管制的时候，只能通过情境化的考察来确定公益与私益之间的关联。要确定某个管制领域中何为公共利益，在很多时候有必要了解私益的分布状况，这时可以采取行政调查或者采用听证会等大众参与程序。相比而言，听证会比行政调查更具有程序上的正当性。[24]利益相关人被召集到程序之中，了解有关管制目标的方案，并就这些目标方案展开讨论，最终确定的管制目标，作为公众参与程序的结果，更容易被公众所接受。尤其是在该管制项目涉及到大量利益冲突的时候，采取公众参与程序，让利益相关人在程序中进行辩论和协商，就各自利益作出某种妥协，非常有助于增加最终制定的行政规则的被接受的程度。[25]
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