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因此，大众参与程序能够促进正当性，而且参与范围越大，参与程度越深，越能提升正当性。就目标尚不确定，存在价值冲突的行政管制任务而言，引进大众参与有助于提升理性；但当价值和目标已经确定之后，在手段的选择和优化上，大众实际上处于知识上的劣势，参与并不能够促进理性。[29]
三．专家理性模式：通过理性的正当化？
在“传送带”理论无力说明行政权的正当性的时候，除了引进大众参与之外，另一种思路就是通过提升理性而促进正当性。其提问逻辑非常简单：面对复杂的管制事项，谁最有资格去决定？我们能发现，人们常常愿意将较为复杂的事项交与受过训练、有经验的，或者比我们能作出更好决定的专家去处理。即便是对某些新的管制事项，专业管制机关也未必充分掌握情况，但在尊重专家的心理期待下，仍冀望随着时间的经过，专业机关能够通过经验和研究的发展，而圆满地达成目标。因此，唯有集中大量信息和人才的专业行政机关本身能够胜任复杂的管制事项，而议会和法院都缺乏决定实质性问题的能力。在美国行政法上，1930年代罗斯福新政标志着专家理性模型的兴起。专家理性模型主导下的行政法，对授权问题的限制逐渐软化，取而代之的是要求行政权去追求公益，甚至尽量扩张行政权的行使范围，以弥补或矫正立法的不足。在专家理性模型的主导下，法院也采取相当自制的立场，尽量尊重行政机关的决定。司法审查上所建立的原则，如当事人适格要件，行政决定的终局性，穷尽行政救济原则等等，都是用来限制司法过多介入政策决定，让专家组成的行政机关享有更大的政策决定空间。
与大众参与模型相比，专家理性模式呈现出另外一幅图景。在其中，行政机关并不将自己作为集体选择的一方而与利益当事人一起进行协商、辩论，并在价值和利益上进行调和。相反，它要努力模仿一个全知全能的智者，把握现状并预知未来，在此基础上作出理性安排。这个模式的展开有几个步骤：第一步，决定者将其要追求的目标具体化；第二步，认定达到其目标的各种手段；第三步，评估每种手段实现目标的有效程度；第四步，挑选能最大程度实现所欲目标的方案。事实上，只有一个超人才能完全忠实于全面理性的理想：他能毫不含糊地认定目标，而这在很多时候需要调和大量冲突的目标；他需要超人的想象力来构思实现目标的各种手段；最后，他要预见采取每种方案所导致的精确结果，并创造出在它们之间进行比较的标准。鉴于这些可望不可及的要求，专家理性模式显然并不能达致可预测的、确定的理性。让我们通过具体的规则制定步骤来观察专家的知识是如何得到运用的：
1． 管制目标的具体化
上文对于大众参与模型的分析，在这里同样适用。如果管制目标涉及到大量价值偏好的冲突，行政机关在价值知识上并没有优势。这时，行政专家最佳的知识利用方式应当是将自己作为公共选择（public choice）之一方，与其他利益当事人一起进行协商，谋求共识。[30]此时如果任由行政专家自己作出决定，则相当于让行政专家以一己之意志代替大众的价值选择[31]，导致正当性大打折扣，也未必能促进理性。当然，如果管制目标的具体化并不涉及价值选择，而仅仅是事实问题具体化，那么行政机关所具有的专业知识相比于大众而言具有充分优势，此时的专家知识运用能够促成行政规则的理性。
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