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本文使用的“大众”与“专家”的区分，带有理想类型（Ideal Type）[⑨]色彩。这个区分的背景是现代民主政体下的“行政国”，区分标准是两类行动者所拥有的知识类型。所谓专家，是指处于行政官僚组织之内的专业行政人员，他们受过系统的专业知识训练，或者通过长年累月的行政实践而具有专业方面系统性的知识。这种知识本身是目标/工具理性取向的，主要关乎实现某个给定目标而所需的手段选择问题，因而在很大程度上是价值无涉的。当然，专家也有自身的价值体系，但其工具理性的工作恰恰要求专家在行政管制事务中排除自身的价值倾向。[⑩] 大众包括了专家之外的公民和利益集团，他们并不具有专家所具有的系统性的目的/工具理性取向的专业知识，一般只具有某些通过归纳而得到的经验判断。此外，由于大众并非处于行政官僚组织内部，因而并不像专家那样具有将价值与事实分离的义务。在大众那里，价值总是和事实紧密联系，他们不仅追求形式合理性，也追求实质合理性。作为行政管制政策的受众，大众对行政管制政策的正当性始终具有很强的心理期待；而专家主更关注的行政理性化问题。基于这种对手段与目的之关联的系统性知识，专家习惯运用演绎的思维方法，获得对未来可能发生的情况的系统性推断。而大众的价值知识和事实知识主要是关于过去和当下的，很难准确地获得对未来情况的系统性推断。[11]
本文引入的两个理想类型主要立基于不同知识类型以及运用知识的不同思维方式，因此将我们将忽略人数这一因素。大众参与并不以大量公民和利益集团参与规则制定过程为要件，而主要考虑是否运用了大众参与所特有的知识类型及思维方式。因此，下文还将分析到，只有少数当事人参与的裁决也可能属于大众参与模型，而有大量公民和利益集团参与的规则制定程序，体现的也可能恰恰是专家理性模型。
需要特别交代的是本文所使用的“行政规则制定”这一术语。这一术语的含义大致相当于美国行政法中的rule-making。美国联邦行政程序法对于法规（rule）的界定比较模糊。[12]本文所探讨的“行政规则制定”，在外延上大致相当于我国行政法理论中的“抽象行政行为”[13]，而大于“行政立法”。[14]规则制定行为与将规则适用于个案的行为之间并不存在绝对界限。在行政过程中，很多对行政相对人的权利义务产生影响的普遍性规则是在行政机关作出裁定（adjudication）或者“具体行政行为”的过程中制定的。换言之，类似普通法院通过判例造法的现象，在行政过程中也是多见的。
从知识社会学角度看，行政规则制定是一个运用多重事实与价值知识而进行交涉与选择的过程。规则总是被赋予某些价值目标，这些价值目标可能来源于：第一，议会授权条款所说明的目标与价值倾向。但是在实践中，授权条款的价值目标日益模糊，法院在司法审查实践中也不得不逐渐认可了这种现实。[15]因此，议会授权已经不足以为制定规则的行政机关提供足够的价值知识；[16]第二，大众参与所表达的价值目标。在多元的现代社会中，价值本身也日趋多元化，往往发生激烈的冲突；第三，行政专家的价值选择。古典法治主义模式严格排除行政机关作价值选择，但实际上，考虑到行政机关可供利用的价值知识不足，行政机关不能不在很多情况下利用自身的价值判断。行政专家在事实推导上具有他人无法替代的优势，但在作出价值选择时，往往不免受自身利益与偏好的影响。[17]而这一点恐怕也正是古典法治主义[18]所着力提防的。价值目标确定之后， 任务就是探究达到目标的最优化手段。这时候行政机关的专业知识则发挥出作用。在给定价值大前提，以及当前事实情境小前提的情况下，行政专家可以通过演绎方法推出理性的结果。而关于当前事实情境的知识，一部分是行政机关通过自身调查得到，一部分也不得不依赖于利益当事人参与规则制定过程而提供的关于个体利益的知识。
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