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不过，我们现在的问题是，自从二十世纪以来，由于“行政国”（administrative state）的出现和发展，议会中的政治精英所掌握的知识似乎也无法应对日益专业化的立法需求。随着行政管制范围的扩大以及管制事务的专业化和技术化，立法职能日益转移到行政部门。时至今日，在任何一个现代法治国家，法律规则大部分是由行政机关制定的，由议会制定的规则反到成了冰山一角。[③]行政国时代的法治，与其说是“法律的统治”（rule of law），还不如说是“规章的统治”（rule of rules）。[④]但由行政机关制定规则，并不意味着行政专家在规则制定过程中垄断性的决定权。行政管制时常处在一种权力分配的两难境地之中：为了更好地解决问题，需要将更多的决策权交给专家；但是根据民主政体的原则，人民的意志应当得到尊重。这意味着，《普罗泰戈拉篇》的争论完全可能延伸到当下的情境之中。在20 世纪以后的主要法治国家，尤其是“ 新政”以来美国的行政过程中，这两种不同的诉求同时存在：第一种声音是要求扩大大众参与，第二种声音是要求增强技术官僚的决定权力。天平应当倾向哪一边，国外学者们还在争论不休。[⑤]但在具体的行政规则制定过程中，两种声音都已经得到了回应。在大多数行政规则制定过程中，大众参与已经被认为是必不可少的因素，[⑥]在美国“正当程序革命”的年代，这种参与甚至到了“爆炸”的程度；[⑦]另一方面，行政管制的领域在扩展，行政专家在行政规则制定过程中的主动性和专业性日益得到强调。[⑧]种种现象足以让观察者产生这样的疑问：这两个不同的，甚至对立的主张——扩大大众参与还是增强专家理性——对于行政规则制定过程各自具有何种意义？它们兼容吗？
解答这些问题的意义，并不仅仅是向国外学界的争论之中再增添一种声音，或者是将国外学者的有关探讨移植入我国公法学界。结合当下我国行政程序立法的大趋势，我们意识到，从理论层面上阐明大众参与和专家理性在行政规则制定过程中的功能及其限度，对于行政程序立法、执法和司法实践都具有重要意义。这一探讨由于其基础理论性质，也将超越行政规则制定过程这一题域，而涉及行政过程的一般性质。现代法治语境中的行政过程至少必须面对两个至关重要的目标：第一个是正当性(legitimacy)，第二个是理性(rationality)。考察行政规则制定过程中专家和大众各自的功能，具体而言，就是考察专家与大众两种参与者或“行动者”（Actors）在行政规则过程中对于理性和正当性的促进能够产生什么影响?如何产生影响？这一问题已经超出了狭义的行政法学范围。本文试图引入的是一个知识社会学视角，其基本假设乃是一个基于现代行政国的经验常识的命题：行政规则制定过程是一个不同知识进行交涉和得以运用的过程。由此，对大众参与和专家理性之间关系的考察，在某种程度上就转变成对不同的知识利用方式如何影响行政过程的理性和正当性的研究。
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