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如果缺乏有效的机制阻止行政专家越出事实领域，会发生什么情况？专家会以自己的价值判断代替大众的价值判断，而这种价值判断又和专家自身利益相勾连。常见的情况是以行政官僚集团利益代替公共利益；最严重的情况是，公共行政成为私利集团的营利行为，行政机关被各种私利的代表“俘获”而失去自身的公共性，而专家则成为实现私利的代理人；[32]而较轻微的影响则可能是，价值上的偏差导致事实认定的不全面。在此诸种情况下，专家知识的运用都可能导致“专家专制”。因此，将专家权力限制在一定范围之内是很必要的。而这就需要整个行政体制从制度/结构上进行理性化，为专家权力设定边界，此为“制度改造”；此外，有必要通过公务人员职业伦理和道德熏陶，形塑自我克制的行为方式，此为“人的改造”。
由此看来，在选择手段的专业技术领域，专家知识的运用能够最大程度地促成理性，并因此部分地促进正当性。但是，由于专家天然具有将价值冲突技术化的倾向，因此在价值选择领域往往以自己的价值判断代替大众的集体选择，因而可能损害民主价值，并危害行政过程的正当性。（未完待续）
【注释】 --------------------------------------------------------------------------------
See Plato: Protagoras; And Meno，translated by W.K.C. Guthrie，London: Penguin, 1956.
代议制的本质到底是精英统治还是大众统治，这是一个可以预料的政治理论分歧的源泉。但是，代议制对大众与精英统治的调和确实是比较明显的。参见J. S. 密尔，《代议制政府》，商务印书馆（1982），特别是第四章。
即便在实行三权分立制度的美国，这种情形也是非常明显的。正如美国联邦最高法院在1983年的一个判决中所承认的那样：“就当下而言，由行政机关制定的调整私人行为的实体性规则，在数量上已经远远超过国会通过传统程序而制定的法律。”See, INS v Chadha, 462 U. S. Supreme Court Report 919, 985-986(1983)。仅1989一年，美国刊登行政机关规章的《联邦登记》（Federal Register） 就达53，482页。而《联邦行政法规汇编》（Code of Federal Regulations） 共有196 卷，122，090 页， 共计600 多万字， 是《圣经》的70 倍。 See, B. Schwartz, Administrative Law, West Publishing Co., p168。
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