法治的第二个经济作用（产权保护与合同履行）对转轨国家的经济发展尤其重要，如果政府未能很好地履行其约束经济人的职责，则会导致整个政治秩序、社会秩序和经济秩序的混乱，从而使经济发展陷入僵局。俄罗斯就是一个典型的例子。由于政府秩序治理效率的低下，俄罗斯机会主义行为盛行，私人财产权常常遭受到地方政府或“黑社会集团”的侵犯；私人规则的私人实施方式使合同交易的成本高昂（常常无法履行）；中央政府的控制能力薄弱，地方政府地方保护主义严重，形成市场分割和“法律战争”的局面；政府对金融市场缺少有效规制，金融诈骗和投机盛行，导致金融危机。而中国则通过不断修改
宪法和法律，及时向社会提供有关产权、合同的民法、
刑法乃至
宪法等公共规则的保护，同时对政府自身也施以“限政”（宪政），维护了正常的交易秩序，形成了不同于俄罗斯的经济绩效。
5．“规则优先”与意识形态投资
中国是一个缺少“法治”传统的国家，从历史传统中很难发现和挖掘现代“法治”国所需要的法律资源。因此，中国的法律改革在法律供给模式上，主要表现为“进口模式”或“法律移植”模式。与司法改革相比，中国在法律规则形成方面的成本明显是低于司法改革成本的（因为司法改革牵涉到利益关系调整、法官培训等大量费用）。因此，中国与其他后发国家一样，选择了“规则优先”的法律改革方案。这种方案的特点是先从低成本的规则供给入手，使经济生活中的交易“有法可依”，同时借用其它秩序治理资源（其它社会资本），如：关系网络、道德等，维持一种基本的生产和交易秩序。在这种秩序下，经济当事人达成初步的合作，促进经济发展，到经济发展以后有了足够的资金，再来改革司法制度。这时由于有了足够资金补偿司法改革中的利益受损者，同时能够支付培训执法人员的费用，形成一种平滑的低成本法律改革轨迹。但这种模式的缺点在于，由于执法环节滞后，法律往往流于表面化。
在这种法律改革模式下，中国政府还采取了另外一种提高法律效率和秩序治理效率的措施，即，将法律视为一种意识形态，对领导干部和广大公众进行意识形态投资，以提高其法律意识，降低法律运行中的交易费用，使法律从“字面上条文”变成现实生活中的“活法”。为此，中国从1985年开始至今已开展了三次“全民普法宣传教育活动”（“三五普法”）；中共中央领导则身先士卒在普法运动中带头学法，1994年12月9日开始到1999年，已举办了7次法律知识讲座，听讲者主要是中共中央政治局常委、中共中央政治局书记处和国务院领导人等，显示了法律在国家秩序治理结构中日益重要的作用。政府对法律的意识形态投资在中国公民普遍欠缺法律意识的转轨条件下，的确起到传播法律知识、改善公众间的公共法律知识分布的均匀程度、降低交易费用的作用。
中国的“普法运动”显示出与主流法律经济学不相符的特征。主流经济学认为，法律秩序是自发演进形成的，既存的法律通过有关权利和责任规定的信息，影响公众的机会选择集，公众则通过对法律责任中隐含的价格来确定其违法或守法的成本收益，从而决定其经济行为。而“普法运动”中包含的经济逻辑表明，法律也是一种意识形态，通过对其进行投资，将不仅仅能改变公众选择集，而且能影响公众的偏好本身，发挥类似于“移风易俗”的作用。当然这种作用究竟有多大，仍是难以准确评估的。
三．中国“变法”模式的经济学分析
如果说中国经济改革通过致力于放权，为民间的创新提供了一种激励，那么法律改革则通过一系列变法和立法活动，对经济改革所产生的新的利益格局予以规范和控制，以求在改革中维持一种合作秩序。和俄罗斯相比，中国在过去20年的改革中取得了较高秩序治理绩效和较快的经济增长率。在俄罗斯曾经经历的“无序”和中国曾经历的“有序”背后，肯定有一些深层的逻辑。这种深层逻辑既包含对两国传统文化的“路径依赖”，也包含政府提供的外部规则与民间自生规则的冲突与协调，这些逻辑构成了转轨国家秩序治理所特有的“语法规则”。[17]
的确，和俄罗斯相比，中国社会是基本有序的，中国的经济连年高速发展，人民生活水平总体上普遍提高，国力明显增强。很难想象在一个无序的社会中，会出现上述局面。那么，中国转轨经济背后蕴含的“章法”和“语法规则”到底是什么呢？
1．决策规则的改变：行政性一致同意[18]
从政府的角度来说，从计划经济到市场经济的转轨首先面临的是决策规则的改变，这种决策规则的改变将决定中央决策者在政策和法律公共物品的供给方式。公共物品之供给涉及到公共选择或集体选择问题。对于规则之类的公共物品，公共选择学派的理论家们首先讨论了两种极端决策方式：一致同意和独裁。由于这两种极端方式在现实中运作成本很高，现实中很难见到。公共选择学派代表人物布坎南区分了“立宪层次”的集体决策和行政执行（executive）层次的集体决策。前一种决策方式是规则本身的选择，是事前先谈妥一切合同条款的选择（理想中的
宪法实际上就是一种全民参与谈判之后签定的一种社会契约）。后一种决策方式则是规则之下的选择，是一种事后的对既定规则的执行。当然这种执行也不是绝对地对既定规则的执行，其中也有由于对规则理解不同造成的讨价还价的选择空间。当现实中由于历史原因和现实条件的复杂性而出现“立宪性一致同意”和“独裁”缺失时，就出现了唐寿宁所说的“行政性一致同意”的情形。该范畴源于布坎南“执行层次”的集体决策，它不是事先将规则选择出来，而是“就事论事”，因现实需要而采取“走一步看一步”的方式，确定游戏规则。这种方式对决策过程的重视甚于规则本身。因此随着决策在时间维度上的展开，规则本身也就具有相当的弹性和灵活性。中国渐进改革中所遵循的决策逻辑就非常接近这种“行政性一致同意”模型。中央决策者并没有在改革之初就拟定一个详尽而完全的社会契约（
宪法），而是确立“解放思想、实事求是，团结一致向前看”作为改革决策的思想起点，在宪法规则的确立上，仍在很大程度上沿用先前
宪法的一些基本原则，在修宪方面坚持“能不修改的就不修改，只在最急需修改的地方才予以修改”的原则。在改革过程中，随着现实条件的变化，规则本身也在边际上予以调整。在1993年
宪法修正案中确立的社会主义市场经济目标，就是经过几次关于计划和市场关系定位的不断调整才最终予以确认的。这种集体决策方式的特点在于它并不是在寻求帕累托最优，而是坚持“次优原则”（“不求最好，只求更好”），即在每一步改革、每一步的规则调整中争取到尽量多的改革支持者。这种改革决策模式体现了中国人特有的思维方式和文化价值观：“中庸之道”，“具体问题具体分析”，不求彻底明确的“一劳永逸”的解决办法，而宁愿在模糊且不彻底的方式下息事宁人。正是这种决策方式，使中国的改革选择集呈现出弹性化的特点。前苏联和俄罗斯的改革决策则则相反。在苏联解体之前，苏联人民代表大会就修改
宪法，废除共产党在权力上的垄断，设立总统职位，10月份就通过法律实行多党制，这种改革决策模式的践行者试图在改革之前将改革的后果在
宪法合同中讲清楚，而改革者自己也成为政治市场上的“剧中人”。由于政治市场上的高昂的交易成本，很难形成政治均衡，
宪法合同的一般条款在意识形态纷争中也很难达成，即使达成也无法执行。俄罗斯也以经济私有化和宪政转轨同时进行，虽“破旧”却不能立新，使整个社会陷入“无序”状态。可见，这种过分理想化的决策模式，由于忽视了政治交易成本和意识形态外部性，使其在现实中不能实施；而其对改革目标过于静态化的设计，使公众面临的改革选择集刚性化，不能象“行政性一致同意”决策模式那样使改革者与公众之间有一个讨价还价的弹性空间。也就是说，在从计划经济向市场经济转轨过程中，决策规则从“独裁”一下子转到“立宪性一致同意”，中间缺少一个中间形态的东西，而如果“行政性一致同意”落入“陷阱”，则形成决策规则的“真空状态”，社会就会陷入“无序”和混乱。从这种意义上说，“行政性一致同意”实际上是一个过渡性的决策规则，是转轨国家走中间道路的决策规则，也是一种充满现实主义精神和实用主义逻辑的思维方法。正是这种思维方法使中国的法律改革表现为“双轨制”和“实验主义立法”模式，在
宪法变迁上表现为渐进修宪的模式。
