第四，监督与救济制度。我国各级人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律规定，享有对本级国家行政机关的监督权，权力机关要认真行使宪法和法律赋予人大的监督权，进一步强化各级人大及其常委会的监督机制和作用，监督手段之一是撤销行政机关违背公共利益目的的行政征收征用的决定；另外，有学者建议，在征收的补偿标准上也应该由当地人大（至少是人大常委会）通过民主程序决定，这样为“合理补偿”多了一层保险。{45}此外，司法机关在关于“公共利益”的行政诉讼中，应当站在维护社会正义和法律尊严的立场，通过诉讼活动行使法律监督权和审判权公正司法，监督手段之一是判定行政机关行为的违法性和惩治行政机关工作人员的职务犯罪；行政机关的监督包括上级行政机关对下级行政机关的行政层级监督，行政监督的重要手段是责令撤销或者直接撤销不适当的行政征收征用决定，给予行政机关负责人员行政处分；社会监督的主体则包括社会团体、新闻媒体和公民、法人和其他组织，监督手段上社会团体按照宪法、法律和组织章程的规定进行；新闻媒体通过新闻报道和新闻评论反映社会事件和社会要求的方式进行舆论监督；普通公民、法人和其他组织则主要通过行使检举、控告、批评、建议和意愿表达权利进行。通过上述监督程序，公共利益的法律化才能得到有力的实施保障。
（三）司法层面公共利益的制度完善—以实现公共利益的法制统一性为目标
通过司法程序确认公共利益，主要在个案的审判中得以具体实现。这种由司法决定公益的方式，既可以通过审判程序来实现，也可以在处理案件时对所援引的公益条款根据个案作具体解释。对于此种方式，德国的P·哈贝克教授说，这是以“法官的智慧”来配合经过“公开讨论程序”而制定公益条款的“立法者之智慧”。这实际上是将立法者制定的概括性的价值观念作最后的价值判断，是对形成成文法的公益条款的具体适用。{46}
从我国有关公共利益司法审查制度的法律实践来看，尚存在以下不足：第一，诉讼不停止执行制度减损了有关公共利益司法审查的有效性。公益征收征用是政府的行政行为，根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第16条第2款的规定，拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。这一条款使得在实践中，一些地方政府在征收公民个人财产和集体财产时，特别是在城市房屋拆迁过程中，为了防止该征收行为被上级政府或者同级人大常委会否决，不顾被拆迁人的利益，搞突击拆迁，突击征收征用，造成既成事实，以至于“生米煮成熟饭”。即便以后上级政府或者同级人大常委会干预，即便被拆迁人在司法诉讼中胜诉，但房屋已被拆毁，不可能恢复原状，给被拆迁人造成难以挽回的损失。第二，行政诉讼的审查范围限制了公共利益司法审查的合法性。依据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼通常审查的是行政行为的“合法性”，而不审查其“合理性”，各级政府部门制定和发布的行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，属于抽象行政行为，不属于司法审查的范围。所以如果地方政府执行的是以立法形式颁布的公益征收决定，当地法院则无权进行审查；即使是具体行政行为，只要形式合法，法院也应当支持；而《城市房屋拆迁条例》宽泛的“保证建设项目顺利进行”的征收目的，使得司法权对行政机关任意行使征收征用权的制约受到限制。第三，“司法地方化”现象影响了公共利益司法审查的公正性。由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法的属地化和地方利益的存在等原因，在中国现实地客观地存在着司法上的地方保护主义倾向。这一倾向严重地影响着法制的统一和司法独立原则的贯彻和落实。{47}136实际上在《城市房屋拆迁条例》中就存在着司法地方化的制度设计，《条例》第17条规定，“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。”对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序，这是法治社会的最基本的要求，也是世界通例。可是《条例》却剥夺了被拆迁人依法享有的司法救济权，甚至让本应独立办案的法院成为城市房屋拆迁主管部门的“执行机构”。一些地方党委、政府把法院作为一个职能部门看待，许多房屋拆迁案件在诉讼之前就让法院参与拆迁工作，一些法院领导甚至成为城市拆迁工作领导小组的成员。{48}113以财产征收案件为例，实践中，地方法院毫无例外地支持了行政机关的征收土地行为和房屋拆迁行为。司法权的地方化妨碍了司法权力对行政权力的监督和制约。
针对上述问题，需对公共利益的司法审查制度进行以下完善：第一，调整司法机关介入制度，对公益征收征用有争议的案件，其执行应在司法裁判之后。在目前涉及“公共利益”解释的纠纷中，应当改变现有的由行政机关主导的解释机制，允许行政相对人对公共利益发生争议时，有权向法院起诉，寻求司法救济。由法院审查是否符合公共利益。在有关公共利益的司法审查制度中，应明确规定，凡被征收人对征收征用行为有异议而提起行政复议或司法诉讼的，征收征用行为的执行应在司法裁判之后。为了防止行政复议和行政诉讼期限过长，影响行政效率，可以规定被征收人只能在行政复议和行政诉讼中选择一种救济方式，还可以规定此类行政诉讼案件实行简易程序处理。{49}137第二，允许司法机关对公共利益进行实质审查。根据我国《行政诉讼法》第54条规定，行政机关在具体行政行为中适用法律、法规错误的，人民法院可以判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。这里的“适用法律、法规错误”包括行政机关对于不确定法律概念的错误理解。而公共利益作为不确定法律概念，当然属于法院审查的范围，并不违反我国《行政诉讼法》第5条规定的合法性审查原则。基本理由是“公共利益”目的的认定是一个法律问题，财产征收是否符合“公共利益”这一法定目的性要件是一个合法性问题而非合理性问题。第三，按照“司法权国家化”思路进行司法改革，从根本上保证司法机关在公共利益司法审查上的独立性和公正性。要克服我国财产征收实践中的司法机关监督的缺位问题，就必须解决“司法权地方化”问题，将司法权从地方的司法机关重新定位到国家的司法机关的角色上来，才能有效发挥司法机关对作为权力行使依据的公共利益的监督和审查功能，防止行政权力在解释公共利益上的独断。
