（二）探寻作为法律概念的公共利益的规范目的
对于某一法律概念的分析，离不开这一概念的规范目的，对此，有学者作了比较深入的阐述。台湾学者黄茂荣教授认为，没有一个法律概念在教条上是完全不变的，并且在其功能上也因而一直可以公式化地应用于所有之法律事务，对于法律概念的形成以及内涵意义的演变，都是针对所欲处理的事务，相对于这个法律概念所要达成的规范功能，取向于所欲实现的价值而发生，因此，法律概念的形成与演变是价值的承认，共识的过程及结果。只要立法者不是万能的，不是先知，不能预知一切，便有留下余地，不使法规范僵化的必要。不仅在法律概念的形成过程中，应取向于通过该概念所拟达到的目的，慎选标准，以取舍该法律概念所拟描述的对象的特征，并且在适用阶段，应容许经由检证该概念之体系逻辑的适用结果与其体系之正确性标准（价值）是否相符，加以弹性的控制。实际上，一个法律社会所肯定的价值随着时空而转移，以及在一个概念的形成或法律规定的制定过程中，常常不能预见一切可能受其适用的对象和其适用的结果，将法律概念取向于功能、价值予以相对化，予以演进的必要一直存在着。在此意义下，每一个法律概念对应其负荷的规制功能是相对的。概念总是对应其负荷的功能和任务，而有其特别意义。纵使在看似严密确定的概念塔也不是以一成不变的语义学为其基础，其语义学上的意义一直随着其“规范目的”而变。因此，法律概念在语义学上的观察，一直带有目的性，亦即与当时对该概念的适用有决定性的规范牵连有关。特定法律概念的意义在形成上及演变上常常受“规范目的”的支配，即使与其它学科或日常用语使用相同的字眼，其所指称者常常也并不同一。{32}83-89德国学者魏德士认为，法律概念从来不曾是日常用语意义上的纯粹“观念性概念”。例如法律中的生活、健康、自由、婚姻、人、动物、森林以及许多其他的概念是从法律规范的保护目的与规范之间的联系中才获得了具体的含义。通过将这些概念纳入法律规范的保护领域，观念性概念才转变成具有新内容和新外延的特殊法律概念。法律概念的特征在于法律概念是法律规范和法律制度的建筑材料。这是因为法律规范和法律制度由“当为语句”构成，它们必须服务于特定的规范目的，并按照立法者的“社会理想”对国家和社会进行调整。法律概念也承担着法的调控任务，也受制于目的论。日常用语中的描述性的“观念概念”就这样演变成了规范性的制度形成工具。是规范目的决定了法律概念的功能，而不是相反。{33}90-92因此，遵循这一思路，要探讨公共利益的作为法律概念的内涵，应当从公共利益在法律中的规范目的出发进行研究。
我们通过法律文本中的公共利益概念，可以归纳出作为规范目的的公共利益主要具有以下四种规范目的：
第一，作为一部法律的立法宗旨。“公共利益”一词经常作为一部法律的立法宗旨出现，成为该部法律的基本理念之一，在制度设计中得到体现。例如我国《行政许可法》第1条、《政府采购法》第1条、《证券法》第1条的规定。作为立法目的的公共利益，其常出现的法律语境中的基本结构是：“为了保护公共利益，制定本法。”在立法宗旨的条文表述中，与“公共利益”一词并列的其他词汇包括：“国家利益”、“社会秩序”、“社会经济秩序”。作为立法宗旨的“公共利益”属于法律价值层面的概念，与正义相关，有必要维持抽象的表达。此类型“公共利益”的法律化不是作为法律概念得以具体化，而是通过该部法律的制度设计保证公共利益的实现。
第二，作为公权力行使的正当依据。“公共利益”的第二种规范目的是作为公权力行使的正当性依据之一，例如行政征收征用权，又称公益征收权，其行使的目的性要件就是“为了公共利益的需要”。在具体法律条文中，权力依据型公共利益的典型结构是“国家为了公共利益的需要，可以P”。例如，根据我国《土地管理法》第2条第4款、《城市房屋拆迁管理条例》第6条、《专利法》第49条的规定。此外，作为合目的性依据的“公共利益”，是权力行使的积极要件之一。在法律中明确规定以“公共利益”为行使的权力，必须具备这一要件，否则不具有合法性。例如，根据我国《法官法》第7条第3款和《检察官法》第8条第4款的规定，法官和检察官行使权力应当维护公共利益。
第三，作为私权利的界限。“公共利益”的第三种规范目的是作为权利行使的界限，条文一般表述为“权利的行使，不得损害（扰乱）公共利益”，属于权利行使的限制性条款。在宪法层面，有对基本权利的限制，例如言论自由、结社权的行使；各国宪法对基本权利作出具体限制的理由一般是：公共利益、公共道德、公共秩序、公共卫生、他人权益、国家安全、打击犯罪、特殊状态（如战争、戒严）、和平的行使权利等等，公共利益仅仅是其中之一。在普通法中，以公共利益作为限制一般权利的理由分散在各个立法中，例如我国《著作权法》第4条第2款及《合同法》第7条的规定。
