1．实体正当性—比例原则
作为行政权力行使依据的、限制私权的公共利益有别于一般的公共利益，是一种“经过选择的、重大的、特别的公共利益”。行政机关在决定以公共利益为由限制私人权利时，必须遵循比例原则，即尽可能缩小对人民财产权侵犯的范围。以公益征收为例，比例原则体现在以下几个方面：(1)在适当性上，行政行为应当有利于公共利益的实现，而不仅仅是为了国库利益和纯粹的私人利益。国库利益即国家（即从中央到地方的各级政府）为了本级财政收入的需要，对个人或者集体财产实行征收，是典型的财政利益。这种国库利益理论很早就被法治发达国家所抛弃，国家不得为了单纯的国库利益而征收私有财产。单纯的商业利益也应当排除。如房地产、商场、开发区、工业园区等用地，这是典型的私利性用地，以“公共利益”为目的实行“征收”显然不合适。而不具营利性的国家公用设施属于公共利益。如国防设施、市政设施、大型水利电站、国办学校等，这些项目具有纯为社会服务的性质，属纯粹的公共利益。(2)在公益征收的必要性上，有几点需要注意：其一，征收范围以社会公共事业必需为限。征收对于被征收人而言，意味着一种牺牲，而非自由市条件下的等价交换。因此，征收必须是为了解决贫困、疾病、愚昧、环境保护等影响社会进步、经济发展和人民生活的社会公共事业的必须为限。{40}31其二，在迫不得已行使公共征收权时，也应当选择对公民权利侵害最轻的一种手段。当有公法手段和私法手段加以利用，公法手段具有强制性，但应当在穷尽私法手段不能实现公共利益时，才能谨慎行使。在广州小谷围艺术村拆迁案中，虽然整个广州大学城的建设符合公共利益的需要，但是对于艺术村居民提出的修改路线方案，政府部门并没有予以足够的重视，如果按照修改后的方案并不影响整个大学城的建设，减少拆迁成本，又能使私权的侵害被限制在最小的范围，则更符合比例原则。(3)在适当性和必要性的前提下，公共利益的行政法律化还应当符合相称性，即作为行政行为目的的公共利益应当是明显高于私人利益。以公益征收为例，征收标的的利用必须是经过了利益衡量，在征收后，该财产标的能予社会、公众产生比先前原财产权人所使用的“更高”的公益价值。所谓“更高”的公益价值，并非数量问题，也就是非受益人的多少问题，而是该征收目的的“质”的问题。{41}478
2．程序正当性
有学者建议，行政机关在实施公权力行为前，先通过一定方式、途径（如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等）征求和听取相应社会共同体的意见，看他们同不同意、高不高兴实施该行为，由“公共利益”的主人自己来判断和认定相应公权力行为是不是符合自己的利益（即“公共利益”），也许是发现和识别“公共利益”的最好的方法和程序。{42}62这一观点把握了公共利益行政法律化中正当程序完善的关键。据此，公共利益行政法律化中的正当程序制度的完善应当在主要集中在以下几个方面：
第一，说明理由程序。为保障公众的知情权，应当完善的是说明理由程序，因为在我国不动产征收实践中，各级政府都是以抽象的公共利益需要作为征收征用的理由，这种抽象含糊的理由容易引发公共利益解释上的纠纷。行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。{43}33在实践中，我国有的地区已经开始注意到公益征收中的说明理由程序，有待进一步推行。2005年3月22日下午，南京下关区商埠街的一处违章建筑前，几个违章户情绪激动地与区城管行政执法大队争执。两名身着制服的执法队员走了上来，面带微笑，语气平和，一场耐心的交涉慢慢驱散了拆违现场的紧张气氛。在两名执法队员的耐心说服和对话以后，商埠街上的不少违章户开始主动配合拆违，3月22日下午的拆违工作顺利进行。{44}
第二，公众参与程序。公共利益具有公众参与性的特点，设置公众参与的正当程序也是行政机关为了公共利益需要而正确行使征收征用权的保证。正如经济学家张曙光所言，“一项拆迁是否属于公共目的还是商业目的，应该由公众作出判断，而不是‘像现在这样由官员直接拍板’。”我国实践中，一些地方政府已经开始重视公众参与程序，保证公共利益的真正实现。例如，在2006年7月，国家发改委批准总投资额达108亿元人民币的PX项目落户厦门海沧。厦门海沧PX项目位于厦门海沧台商投资区南部化工区内，总投资108亿元人民币，建设项目包括年产80万吨PX项目的主厂区、热电站及配套码头；项目预计2008年建成投产，投产后每年的工业产值可达800亿元人民币。然而，这一重大项目引起了广泛的争议。上百万市民都在转发一条题为《反污染！厦门百万市民疯传同一短信》的短信，短信和坊间传言带给更多的人环境恐慌：PX项目一旦投入生产，意味着厦门放了一颗原子弹，意味着厦门人民以后将在白血病和畸形儿的阴影中生活……厦门海沧南部地区由于上马PX项目引发严重的环境争议。厦门市政府紧急反应。5月30日上午8时30分，市政府召开新闻发布会，宣布缓建“海沧PX项目”，并启动“公众参与”程序，广开短信、电话、传真、电子邮件、来信等渠道，充分倾听市民意见[4]。
第三，公正补偿程序。我国《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”各国宪法都普遍授权政府征收，但前提条件是征收必须符合“公共利益”并给予“公正补偿”。如果中国和发达国家在宪法规定上有什么差异的话，那就是中国宪法只规定了“补偿”，而不是按照公平市价的“公正补偿”。虽然只少两个字，带来的社会后果却绝非这么简单。如果不按市价给予补偿，那么地方政府即使严格按照法律规定办事，但是法律规定的补偿标准过低，而政府征收之后可以按更高的市价卖出土地，从中坐收征地差价，那么征地就成了地方政府一本万利的生财之道，更何况不少地方并不严格按照法律规定办事。公共利益是对征收权的事前限制，公正补偿则是对征收权的事后救济。两者缺一不可，“事前”“事后”都是辩证的，事后补偿其实为事前决定公共利益的最大化提供了判断依据；如果最后证明征收的成本是如此之高，以至超过了收益，那么征收行为本身就不符合公共利益标准。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。如果政府必须为征收的财产提供补偿，那么政府官员就必须比较社会资源在政府手中的价值和在私人手中的价值。只有在期望有关资源因公共工程而将产生比补偿更高价值的情况下，政府才会决定征收。在这个意义上，公正补偿条款将政府从一个权力机构转变为一个理性人：就和普通理性的个人一样，政府在决定过程中也必须平衡成本和收益，从而有助于保证征收行为符合社会利益。{45}
