分权与州政府的积极干预主义

　　19世纪的美国是典型的分权政体。制定1787年宪法的国父们只把少数同货币政策和州际贸易相关的经济监管权力给了联邦政府，而绝大部分的公共权力则保留在州政府手中。尽管这个宪法架构在内战以后经历了明显的联邦政府扩权阶段，但总体而言，19世纪的美国经济发展是在“小中央、大地方”的架构下进行的。

　　相对于联邦政府来说是“大”的州政府，在市场干预中，也是强势政府。在经济史领域，最近几十年对19世纪美国政府与市场关系的研究纠正了之前一个认识误区。传统上，人们认为，在19世纪末之前，美国政府奉行了典型的“自由放任主义”，也即政府在经济发展中扮演了所谓的“守夜人”角色。但是，像Oscar Handlin， Louis Hartz，Carter Goodrich和Milton Heath等人在二战以后对地区经济的研究发现，几乎所有的州都奉行“干预主义”的政策，以前所谓的“放任自由主义”是不存在的。Robert A. Lively对这些经济史学者的发现归纳为：“公共官员替代了私人企业家成为释放资本能量的主要推手；公共财政而不是私人储蓄是投资的主要来源；社区规划压倒了私人野心成为本地经济的宏大目标。公私混合所有制的企业是推动创新的通行经济组织形式。而且，或为计划者，或为推动者，或为投资者，或为监管者，政府无处不在。”在法律史领域，学者们也得出了类似的结论。

　　内战之前，上述“大”而“强”的地方政府对本地市场发展的干预是非常显著的。这主要体现在如下五个方面：第一，几乎每个州政府都把大量的公共财产根据裙带关系分配给个人、团体或下级政府。这些公共财产包括有形和无形的财产利益。这最典型地体现在，政府把公有土地和其他自然资源廉价或者无偿私有化。其次，相关地，州政府赋予个人和团体大量的经济特许和豁免权利。这又典型地体现在赋予本地注册公司特许的经营权，帮助少数个人或经济组织垄断本地市场。再次，州政府大量投资于基础建设。其中最为典型的是投资入股各种类型的交通运输企业。第四，州当局通过判例法和制定法来定义或者重新定义产权制度，如此以推动“先进生产力”———工业和商业企业的发展。最后，州政府操控传统的税收和警察权力，来左右本地市场发展的环境。

　　州政府与本地企业：政府干预市场的“多面手”

　　那么，什么样的个人或者团体从政府干预中得到了什么样的利益？这种利害关系同市场建设存在什么样的关联？当带着这些问题去观察上述干预主义的市场效应之时，我们便发现州政府角色的双重性。

　　首先，通过公司注册的特定程序，地方政府把公共利益同本地公司利益捆绑在一起，并通过公共权力来帮助这些企业的发展。由此，我们可以明显地看到政府在干预市场中所提供的“帮助之手”。在这里，我们先只探讨作为一个整体的联邦政府。作为整体，美国联邦政府在19世纪对经济的干预是非常微弱的。但是，在联邦政府之内，联邦的司法系统却显现了同行政和立法系统不一样的活跃。我们将在后文着重探讨联邦司法系统对市场的干预。美国宪法第一条第八款关于议会权限的规定明确了联邦政府监管经济的权力。同时，尽管宪法没有明确规定州政府的权限，但第十修正案的“保留条款”确定，对于宪法中没有明确授权或者禁止的权力，保留给州政府或者人民行使。

　　要分析个中的机制，我们还必须简单说明一下美国公司法制度和公司经济。就美国公司法制度而言，至今为止，它的最大特点之一是受制于分权的宪政架构，批准公司注册的权力原则上保留给州政府行使。从建国到19世纪三四十年代，美国通行的是“特别立法注册制度”（Special Chartering System）。也即，公司必须经所在地的州议会通过一部专门法律才能注册成立。在这种制度之下，由于注册公司真实的或者声称的公共服务性，它们通常会获得州议会所授予的特许权利。这些特许权利包括本地市场部分乃至全部的经营垄断权、减免税收和征收土地的特权。但作为条件，州当局通常保留单方面或者附期限注销该公司的权力，以及新增附加条件的可能性，或者直接入股的权利。因为这种政府与注册公司之间的“你中有我、我中有你”的关系，部分学者索性把当时的公司视为准政府机构而不是私营部门。