著作权立法需要调整不同利益主体的利益关系，而在从自身考虑的前提下不同利益主体对著作权立法的立场不同，甚至是相互冲突的，其中代表用户的利益团体和代表权利人的利益团体是两种主要的主体形式。现实中存在的主要问题是公众在建构著作权政策和制定著作权法时发挥作用的空间被大打折扣。如何确保著作权立法不会不适当地对公众获得和使用著作权作品施加负担，以使公共利益目标得以实现，是一个值得研究的问题。
在美国等国家，著作权法每一次修改的原因除了适应新技术发展需要和社会经济、文化环境的变化外，也涉及围绕作品产生的利益关系的重新分配。相关利益团体都试图争取对自己有利的方面，特别是那些对著作权政策的制定和修改具有重要影响的团体能够在相当程度上促使立法者以公共利益为代价获得著作权的经济利益。有人甚至形象地称那些掌握立法资源的关键官员为这些团体的代言人。这一状况无疑有削弱著作权法中公共领域空间的危险。基于此，为了充分保障公众利益，实现著作权人利益与公共利益之间平衡，保障公众充分参与著作权立法具有重要意义。
（三）确保公众对作品的适当接近
1.对作品的“接近”：公众与著作权人对价的砝码接近是指公众对著作权作品中的思想和表达的获得、使用。公众能够接近受著作权保护的作品，是实现著作权法宗旨的重要保障。公众接近作品能够使其从作品中所包含的知识和信息中受益，这也是实现著作权法社会目标的需要。对作品的接近因而成为著作权法理论的核心问题。接近著作权作品是公众从作品中获得知识和信息、增进知识和学问的保障。公众接近著作权作品的能力通常可以理解为从著作权作品中获得思想、素材、知识、信息的能力。公众接近著作权作品的起码条件是：作者作品中的思想和表达能够以被理解的方式获得，并且公众能够获得作品的有形复制品。在信息网络环境下，公众则可以通过对数字化作品的下载、打印行为而获得这种复制品。不过，在技术急速发展的今天，公众对作品的接近会受到技术手段限制。
在现实中，接近作品的形式很多。有些作品则是可以部分地接近、部分地不可接近。在理解“接近”的概念上，需要弄清楚的是社会公众所接近的是作者在作品中的表达，而且是通过接近这一表达来渗透到作者的思想中去的。也就是说，公众对于作品中表达的思想的接近来自于对表达的接近。在著作权法中，需要接近著作权作品的“公众”也就是作品的使用者，主要包括一般意义上使用作品的公众和作为未来作者的作品使用者。前者也就是一般使用作品的公众，如阅读、收听、收看、网上浏览作品的用户。在更广泛的意义上，他们还可以包括作品的传播者，因为作品的传播也是对作品的使用。
接近是实现著作权法目的的一个工具。对接近的关注和重视并没有改变著作权法促进作者创作经济激励机制的功能。由于作品公开后人们能够认知作品的思想和表达，有些著作权学者对著作权法中的接近问题没有给予高度重视。应当看到，著作权法非常重视公众接近著作权作品的重要性。著作权法保障公众接近作品具有重要意义，原因是对作品的接近是保障其从被接近的作品中获得知识、信息和获得其他收益的前提条件。确保未来作者接近著作权作品也同样具有重要意义，这是因为任何作者的创作是一个文化积累和延续的过程，需要参考和借鉴他人的作品或其他材料。当他人可以接近已有的著作权作品时，其他作者即可在研究该作品的基础之上创作出具有自己个性特点的新作品。正如有些学者所指出的一样，“未来作品的创作者也需要接近新的著作权作品”[26]；“历史学家写出了很好的历史作品，这是建立在对先前历史作品参考基础之上的，音乐家创作了新的旋律的不同表达，这是参考了其他音乐家作品基础之上，而计算机程序开发者创作改进了的新程序，这是接近和研究了先前程序后产生的结果”[27]。如果竞争者不能接近先前的作品，那么他们就难以甚至不能在原作品基础之上创作自己的新作品。
“著作权利益与接近信息之间历史上的扭曲导致了人们对言论自由、隐私、学术自由、知识、文化与民主对话的关注。”[28]接近对于实现著作权法的宗旨即在鼓励作品创作和传播基础之上增进知识、学习以及实现著作权法的民主文化价值目标方面具有重要作用。可以设想一下，当公众不能接近一部作品时，公众以及其他作者从新创作的作品中受益将变得十分困难。另外，“竞争性作者”的利益也值得保障，原因是作者产生竞争性作品可以使公众选择不同的观点和每一个种类作品的不同表达方式，这样就进一步促进了知识和学习在公众中的普及。[29]合理接近著作权作品也体现了著作权法中存在的“对价”机理——公众接近作品的可能和程度应与著作权保护范围和程度相匹配——在公众不能适当地接近受著作权保护的作品而著作权人却可以通过著作权保护而实现其作品的商业化时，著作权人和作为作品使用者的公众存在一个不对等的交换，此时就需要通过强化对著作权的限制以实现对等。
2.接近与著作权法中的对价机制：利益平衡机理的凸显
