对于那些有能力的律师来说，脱离国办所并非唯一的选择。事实上，有大量过去曾经在县城执业的律师在近年里都流动到了城市。冉井福所做的2004年—2005年23个省份的律师分布数据显示，所有律师中有53.7%集中在省会城市和副省级城市中，而这些城市仅仅占据这些省份总人口数的13.9%。即使在6个西部省份（即内蒙古、四川、云南、陕西、青海、宁夏），律师在省会城市和副省级城市中的比例依然高达51.1%，尽管只有这6个省总人口的7.2%居住在这些城市（冉井富，2007）。一位在甘肃省兰州市做得十分成功的律师解释了为什么如此之多的律师从相对不发达地区流向大中城市：

　　我老家在平凉，经常出差，各县的律师做婚姻继承、分家析产、刑事盗窃、抢劫、侵犯比较多，房地产业务几乎没有。平凉的一个县只有一个律师，他一年要办200件左右的案子，一个案件收500—600块钱，还有几个【基层】法律工作者，给企业当法律顾问少的两千，多的5千，主任一年能挣三四万就不错了，忙得要死要活。因为地域差别和发达地区没法比，当事人给100块钱在县里就要跑前跑后，兰州一般一个案子要2000-3000块，上海我听说是2万以上。（IN06140，甘肃省）

　　在陕西、宁夏和其他西部省份，也都发现了县城律师向大城市和省会城市集中的趋势（IN06126；IN06510；IN06515）。在某些例子中，这种流动甚至导致了县里唯一国办所的垮掉。例如，宁夏回族自治区的一位律协负责人对该地区法律职业的不平衡发展状况描述如下：

　　全区一共有62家律师事务所，其中国资所18家，合伙合作所44家，但南北发展不平衡，三西地区有8个县，吴忠有2个县，都是国家级贫困地区，律师业发展相对滞后，都是国资所，比如固原市，市区只有3家所，其余一个县一家所，发展极不平衡。最南边的泾源县，经济滞后，少数民族人口较多，一个所都没有。其实这个县原来有所，只有2名律师，都是司法局的干部，吃皇粮的，后来都去了银川和固原发展。这个主要是因为收入低了，一个姓张的不干了，跑固原去了，另外一个到了退休年龄，退休后又在别的地方执业了。最突出的矛盾是经济，泾源县的法律需求很多，主要靠法律援助，现在人跑到固原去了就没有办法。（IN06515，宁夏回族自治区）

　　可见，中国城市和农村经济发展状况的巨大差异对县城律师事务所的发展造成了很大制约。随着大多数业务上有竞争力的律师流向城市地区，那些选择留在县城的国办所工作的律师在拓展事务所业务方面往往具有很强的惰性，过于依赖政府和司法机关来开展工作。这就为基层法律工作者和其他法律执业者提供了拓展业务的空间。

　　在中国农村，存在着两种基层法律工作者。其中一种在乡镇工作，同时也是当地司法所的司法助理员；另外一种则聚集在县法院周边，实际上是私人执业者，对城镇的律师构成了较大的市场威胁。例如，在甘肃的这个县城，有一个法律服务所位于南关，而国办的律师事务所则位于东关。这个法律服务所在官方形式上依附于乡镇司法所并有一些司法行政工作人员在其中注册，但实际上只有两位基层法律工作者在事务所中提供法律服务。这两位执业者并不处于国家编制的范围内，而更像是“个体户”，主要为自己工作并且每年向司法局缴纳2000元“管理费”（IN06135）。对他们所办理的每一个案子，所里将提取收费的40%——这一制度与在中国合伙律师事务所中所广泛采用的提成制并无差别（Michelson 2003）。

　　然而，这两位受到松散管理的基层法律工作者却占据了该县法律业务的较大份额。正如一位在国办所中工作的律师所评论的：

　　乡里的那些法律服务所有些人是司法所的，虽然有证可是不干活，真正干法律服务的都集中在县城，在南关那个地方，还起了个名字，叫“G县城区法律服务所”。他们的名气比我们大多了，本地人打官司都知道南关有个律师事务所，没人知道我们东关这里。他们的势力很大，法律服务市场至少占了70%吧。（IN06136, 甘肃省）

　　当地居民对律师事务所和法律服务所不加区分，这种现象无论在中国农村还是城市都相当普遍。在像甘肃G县这样的基层县城里，法律执业者的正式身份对于他们所服务的当事人来说几乎没有什么意义。最重要的是他们所提供服务收费的高低。据这两位基层法律工作者中的一位所说，他们的正式收费标准比律师收费的一半还略低一点，但实际上他们常常收得比收费标准更高一些：对离婚案件是每个案子400—500元，对合同案件则常常在800—2000元之间，而对于涉及财产的案件，则一般是财产价值的3%（IN06135）。这个法律服务所每年大概办理40—50个案子，每个执业者在扣除所有的税收、收费和其它成本之后大约能挣1万元——这一数目大致等同于该县城国办所律师的工资。

　　一个值得思考的问题是，为什么这些法律服务所能够在县里生存下去并且有不错的收入，而律师事务所却不得不依靠政府的补贴？其中的主要原因，是基层法律工作者的法律服务成本比律师要低一些。尽管法律服务所要为其两名执业者每年向司法局缴纳4000元的固定“管理费”，但是据律师事务所的一名前主任所说，该律师事务所过去需要将收入的5%交给县司法局，5%交给市律师协会，还有另外5%交给省律师协会作为管理费（IN06134）。在2002年“管理费”被正式取消之后，这些费用很快被“换汤不换药”地转化成律协的“会员费”——实际数目是一样的，而对合伙律师事务所征收的税费和其它费用同样要高于法律服务所。事实上，即使在兰州，大部分合伙所都只能通过各种手段来避税而得以生存下去（IN06128；IN06130）。

　　作为事实上的私人执业者，这两位基层法律工作者在他们的执业过程中享有更大的自主性。他们接办了许多律师无论是因为高成本还是因为政治敏感性而不愿意办理的案子。在办案过程中，他们常常综合运用国家法律和本地习俗来应对客户和法院。正如许多学者论述过的那样（苏力，1996，2000；王铭铭、王斯福，1997），这是国家法律系统与中国农村社会之间巨大文化鸿沟的一个必然产物。一位基层法律工作者将其表述如下：

　　本县的当事人普遍文化素质低，这几年有些好转了，我2001年开始干的时候当事人根本不知道法，年年普法还这样。去法院打官司有说乡规民约的，这种时候你就首先要跟他说道理，然后告诉他法律是这样规定的，进了法院的门就要讲法，道理和法有时候是相违背的。这么说当事人一般能明白，说反正最后按国家政策搞就行了。比如退财礼的问题，按婚姻法的司法解释三种情况下要退，可我们这里经常有人没够岁数没领证就生了几个娃娃，按照地方习俗，如果男方提出解除婚约，财礼就不退了，如果女方提出，就要双倍返还，几百年来都是这样。这种情况下一般法院只能调解，让双方达成协议，酌情返还，谁过错大一点就给一点惩罚。（IN06135, 甘肃省）