引　言

　　著名经济学家熊彼特、希克斯、诺斯等通过对经济史的深入研究，认为财政压力是产生社会变革的直接原因，这个观点被概括为“熊彼特－希克斯－诺斯命题”，事实上我们也看到，历史上的治乱循环，都直接或间接地与财政压力或财政危机有关。[1]财政乃“国之大事”，关乎“国家经济命脉”。如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”，以实现国家长治久安，历来是各国政府的不懈追求，也是政治学、经济学、法学、历史学长期关注的重要问题。[2]财政包括收入和支出两个方面，长期以来，法学界的研究视角集中在税收（财政收入）领域，对财政支出研究不多，而这为数不多的对财政支出的关注，又多集中于预算法等具体的法律制度，容易陷入纯技术层面的分析。财政收入和财政支出很难说孰轻孰重，当前这种厚此薄彼的研究态势，有必要予以改变。

　　国家为取得财政收入而从私人经济主体受让部分财产，私人财产由此转化为国家财政资金，纳税是私人财产权所附加的社会义务。为了使人民的财产权免受非法侵害，就必须要求税收的课征有法律依据，调整税收关系的税法因此被视为侵权性法律规范而备受重视，关于税收法定主义的研究颇多。[3]而对财政收入的支配和使用是不是要法定化，却被大多数学者所忽略。没有法律依据不能随意课税，同样道理，没有法律依据，就不能随意使用很大程度上由税收收入所构成的财政资金。

　　自亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》（亦称《国富论》）一书的问世以来，伴随着资本主义经济的发展和新矛盾的出现，各种关于财政支出的经济学派和经济理论应运而生。西方古典财政支出理论作为当代西方财政学说的理论渊源，其代表人物是威廉·配弟（1623—1687年）、亚当·斯密（1723—1790年）、大卫·李嘉图（1772—1823年），他们反对国家干预，主张严格限定国家职能范围，认为政府的财政开支要压缩到最低限度；以萨伊（1767—1832年）和马尔萨斯（1766—1834年）为代表的庸俗学派财政支出理论提出“所谓生产，不是创造物质，而是创造效用”的论点，进而把效用说成是“服务”，而一切提供服务的活动都是生产，这就从根本上否定了古典学派关于国家支出属于非生产性消费，并尽力限制其规模的观点，为资本主义国家的活动创造“生产”提供了理论根据；瓦格纳（1835—1917年）是德国社会政策学派的主要代表，也是近代财政学的创建者，主张国家经费属于生产性支出，提出了被后人所称的“瓦格纳法则”，即公共活动特别是国家支出呈现有规律地扩大的趋势；英国经济学家凯恩斯（1883—1948年）于1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书，提出经济危机和失业的根本原因在于有效需求不足，而有效需求不足又是由不可移易的三个基本心理规律引起的，即边际消费倾向递减[4]、资本边际效率递减[5]及其流动偏好[6]。因此必须依靠政府干预来提高社会的消费倾向和投资引诱，以扩大社会有效需求，主张实行举债支出以弥补赤字的财政政策，突破了从亚当·斯密以来传统的平衡预算的财政政策；之后，美国经济学家萨缪尔逊提出了“混合经济理论”， 汉森（1977—1975年）提出“长期停滞理论”，都强调了国家干预的重要性；货币学派的创始人弗里德曼（1912—2006年）反对凯恩斯的观点，他认为政府增加财政支出，如果没有相应地扩大货币供给量，它对经济的刺激作用只能是暂时的，要使经济稳定增长，又没有通货膨胀，必须减少政府对经济的干预，压缩财政支出，实施财政平衡的政策；围绕如何使资本主义经济摆脱滞胀问题产生和发展起来的供给学派，彻底否定了凯恩斯主义，认为减税是促使供给增加的基本手段，极力主张减少社会福利支出。

　　西方财政支出理论看似矛盾重重，实则有深刻的内在关联性：其一，传统经济学市场自动均衡学说，揭示了财政资金使用目的的公共性和使用范围的有限性，所以，要对财政支出要进行规范，使其最大化地代表民意并不得随意介入市场领域。其二，自凯恩斯以来的现代西方财政支出理论尽管有各种流派，观点亦有分歧，但都是建立在国家宏观调控理论基础上，将财政支出政策作为国家干预和宏观调控的一个重要手段，将宏观经济稳定作为财政支出政策的基本目标。其三，财政支出政策应与税收政策、货币政策综合协调运用、松紧搭配，共同作用和服务于宏观调控的目标。

　　近几年我国财政收入大幅度增加，但收支矛盾仍然突出，其中一个重要的原因就是对财政支出行为缺乏规范化管理，监督乏力，导致财政资金越位使用，浪费严重。当前，公共财政基本框架已经初步建立，然“纳税人”理念的形成尚有待时日，相关制度的改革还需要进一步推进，财政支出问题绝不仅仅只是个法律问题，需要我们拓宽视野，将财政支出放在一个大背景下去考量。作为法科学生，我们坚信，在一个法治社会中，法律是最好的管理手段，对财政支出问题从法律的源泉上进行分析和研究显得非常必要。这不论从保护纳税人权利的角度，还是从限制政府权力的角度都具有重要意义。

　　一、财政支出法定原则的理论基础

　　财政资金主要来源于纳税人让渡的财产，财政支出涉及财政资金的支配和使用，与国民利益关系重大。财政支出过程需要政府部门参与，预算的编制、执行过程包含了诸多的权力特征，政府权力渗透到财政资金的配置、使用规模以及使用方式等领域中。权力一旦缺乏法律规制，就可能被滥用，所以，规范政府财政资金使用权与保护纳税人权利，是财政支出“法定”的原因和意义所在。笔者拟从政府私利性、财政支出侵益性等多个角度论述财政支出法定原则的理论基础。

　　（一） 公共选择理论之政府私利性

　　公共物品理论是西方公共财政理论体系的基石。在现代西方经济学家看来，公共财政的职能主要是向社会提供“公共物品”，保罗·萨缪尔森认为，“公共物品”是与“私人物品”相对应的一种社会产品，它具有三个特性：效用的不可分割性；消费的非竞争性和非排他性；消费的外部性。公共产品的这些特性说明，如果公共产品由某一社会个体提供，他将无法从受益者那里获取应有的报酬，因而无法通过市场机制来解决其生产和供应问题，政府因此无可替代的应承担起向社会提供公共物品的责任。而政府作为政权组织机构，在一定地域之内具有高度的垄断性和独占性，其产品的生产和消费不可能通过市场自由交易的方式来实现“效率”的最大化。那么应由谁来组织公共物品的供给，使其达到最符合经济学上的“效率”标准呢？瑞典经济学家林达尔力图通过模拟私人物品市场定价的方式来解决这个问题，他认为：“如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品的边际效益大小来捐献自己应当负担的成本费用，则公共物品的供给量就可以与消费量达到一种均衡状态（林达尔均衡）”。

　　实现“林达尔均衡”的公共物品生产最佳状态需要一个条件，那就是每一个社会成员都愿意准确地披露自己消费公共物品所取得的边际效益，而且还必须清楚的了解其他成员消费公共物品所获得的真实的边际效益。这一条件在现实世界中显然是无法满足的，出现了许多只消费公共物品而不愿提供相关费用的“搭便车者”。正因为如此，自愿捐献和成本分摊的合作性融资方式，必定不能保证公共物品的有效供给，只有通过强制性的融资方式（如征税）才能解决公共物品的生产成本问题。那么，在强制性融资的条件之下，如何实现公共物品生产的最优效率呢？经济学家们找到了答案，那就是进行“公共选择”，公共物品的消费者，同时也就是政府的纳税人，通过行使选举权及其他政治参与权对公共物品的生产规模与产品价格进行合理定价。这种政治均衡状态应该就是公共物品生产效率最大化的最佳状态，但这一解决途径又暗含了一个前提条件，那就是这个民主机制必须能够真正、完全地代表民意，而这种公共选择的过程也能够真正体现民众对各种公共物品的偏好，从而总是能够在组织公共物品供给问题上做出明智的判断与抉择。

　　现代民主代议制能够有效解决公共物品的供给问题吗？针对这一问题的质疑产生了一个著名的经济学流派——“公共选择学派”。在公共选择学派看来，公共选择的参与者，如选民、政治家、官僚等，他们在从事政治活动的时候并不是大公无私的利他主义者，而是自私自利的经济人，他们的活动同样受到经济动机和经济规律的支配，政治家虽然由民主选举产生，但未必代表全社会的利益要求，在诸多公共决策中，政治家出于经济人的本性，必然在公益与资源的分配方面与各种利益集团和其他政治家达成一定的协议，甚至不惜牺牲选民的利益，以实现其个人利益最大化。政府不是抽象的，而是由具有经济人本性的政治家组成的。政治家经济人本性的表现之一便是追逐私利。国家不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，国家是一种组织，在这里做出决定的人和其他人没有差别，既不更好也不更坏；这些人一样会犯错误，国家的行动本身也要受到一些规则与约束的影响。这些规则与约束是人创造的，它们不一定比其他任何社会组织的规则与约束更加正确无误。布坎南认为，“政府作为政策制定者也是理性经济人，都在追求自己的最大利益，由于选民无法支付相对昂贵的政治信息成本，在投票上可能会理性不足，这样选出的政府往往会为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵，由此滋生种种弊端，政府也背离了公共利益代理人的角色”。[7]所以说，政府在具体事务的执行中，不再是抽象的概念，而是由具体的部门和具体的个人组成，在政府行为过程中，具体部门利益和个人利益可能会排挤公共利益。即使像美国这样的法治化程度很高的国家，议员们也通常会为其所代表的地区利益争夺联邦政府的财政资源，或者利用互投选票的办法共同分割财政资源。与此同时，各派利益集团不断加强游说国会议员和政府官员的活动，使越来越多的政府财政开支以各类补贴形式变成了商业利润或集团收入。