（二） 财政支出具有侵益性特征

　　传统观点认为，税收是将纳税人的财产征为公用，具有明显的侵益性，而财政支出是为了增进人民福利，具有授益性的品格，所谓“取之于民，用之于民”。实则财政职能与政府职能密切相关，早在亚当·斯密那个年代，政府仅充当社会的守夜人。自凯恩斯主义大行其道后，政府有形之手伸向社会个个角落，政府职能扩大，客观上要求财政资金供给增加，而财政支出所需资金主要来源于税收，如果不考虑税收增长的经济发展因素，因财政支出膨胀带来的税收增加，必将转嫁到普通纳税人头上，构成对纳税人利益的追加侵害。

　　每年的财政支出数额巨大，庞大的资金流向生产消费领域，对社会经济造成很大的冲击，财政资金流向会对原有的秩序和利益格局产生重大的影响。对生产领域而言，当经济下滑、社会投资不振时，财政立项投资起到了连带银行配套贷款和地方自筹资金一起投入的带动作用。这种带动，不是以带动社会投资项目的方式，而是以拉其他资金一起投入的方式运作，多少起到了扩大投资规模的作用，产生了一定的投资连带效应，即所谓的“乘数效应”。[8]同时我们也要看到，巨额财政资金流向生产建设领域，会产生“挤出效应”抑制了私人投资，对经济发展产生严重的阻碍。“挤出效应”本来的含义是国债资金挤出了民间的投资资金，为执行积极财政政策而扩大的公共支出资金，主要是通过发行国债的方式筹措的，民间投资资金由于购买国债而减少，国债量的增大容易导致利率上升，使投资的成本上升，减少民间投资，进而挤压了正欲扩张的市场需求，对经济自主回升形成阻碍。

　　对消费领域而言，虽然理论上财政资金都是用于提供公共产品，最终获益主体为社会公众，实际上，由于财政资金在总量上是有限的，投入某一领域多了，投入其他领域就少了，所以财政资金投入具体的生产消费领域后，会转化为特定的产品或利益分配，影响到不同主体的利益格局。现实中从财政资金中获取特殊利益的往往是那些特殊利益集团，这实际上损害了社会弱势群体的利益。

　　（三）有限政府与人权保障

　　政府具有行善与作恶的两重性，这种两重性源于人的本性，因为人在本性上都具有行善与作恶的双重可能，只要人性不变，由人所组成的政府必然要体现出扎根于人性中的这种善恶两重性。因此，自从有了政府之后，人们就一直在探索如何克服政府的这种两重性，让其尽可能地多行善，少行恶。这就必然要研究如何对政府的目的、职能、规模和行使权力的方式做必要限制的问题，由此产生了有限政府的思想。该思想认为，对政府滥用权力的倾向不能听之任之，应该用法律和分权制衡的手段把政府的活动和职能限制在维持正常的社会秩序上，迫使政府去保障而不是去分割公众的生命权、财产权和自由权等基本权利和自由。只有这样的有限政府才能有效地防止政府官员滥用手中的权力。长久以来，人们一直致力于寻找有效制止政府滥用权力的办法，但是直到市场经济的出现这一愿望才成为现实。市场经济并不排斥政府的作用，而恰恰是通过限制政府的作用来创造市场经济所依托的政治环境。市场经济要求政府最根本的职能，就是保障人身权、财产权和经济自由，政府任何时候都不能允许自己或他人侵犯这种权利和自由。要建立有限政府，就必须实行法治，实行分权制衡和司法独立，为人们参政、议政、督政提供受保障的制度化途径。

　　建立有限政府为保障和促进人权之本，而合理的财政模式是建立有限政府之源，为推动我国人权事业的发展，必须着眼于财政制度的宪法变革，为人权“皇冠”打造公共财政的“黄金底座”。[9]有限政府的基本标志就是政府职能范围的有限性，特别是政府财政权力的有限性和规范性。财政是国家的物质基础和经济前提，只有限制政府的财政权力，确保政府不乱花纳税人的钱，才能从根本上遏制政府权力无限膨胀的趋势，保障公民的自由不至于受到无所不在的公共权力侵害。当然“小政府”不等于“弱政府”，“有限政府”不等于“无效政府”，在任何时候政府拥有充裕的财政资源都是必要的，所谓“国富兵强”正是这个道理。只有拥有雄厚财力的强势政府才有能力应付各种社会危机、处理各种社会问题，才能建立和维持统一的公共财政模式，才能保证公民的自由权利不至于受到其他公民和社会组织的侵害，为人权事业的发展奠定坚实的物质基础。

　　著名历史学家黄仁宇先生对明代财政制度做过详细的研究和精辟的评论，在他看来，“财政问题是唐以后各王朝所同样面临的基本问题。为了维系帝国的持久，皇帝严格而全面地控制着整个国家的财政命脉。然而，帝国地域广大，各地差异很大，加之前近代时期的交通与交流十分不便，不利于中央集权的政策，缺乏实现这种目标的手段。”[10]中国封建专制王朝政治权力体制的衰落与其财政模式的不可克服的弊端有着不可分割的内在联系，而这种财政制度的矛盾所引起的祸患在明代已经露出端倪：它导致了一个具有无限权力却又缺乏效能的政府，它窒息了社会经济活力，因而它无法面对强敌的挑战。

　　（四）不宜片面强调税收法定原则

　　税收作为国家公权力对国民私权利的侵占，权力危害性明显，所以学者们对此产生了浓厚的研究兴趣并取得了重大的理论进展。但是正如布坎南所说的：“政治结构在运行时的确包含往往导致将财政决定明显分为两部分的制度，然而，政治结构也包含另一些可解决潜在冲突的制度。从历史上讲，立法机构（通过这一机构个人的偏好最直接地表达出来）对收入决定或税收决定比对支出决定施加了更多的控制。某种程度上，这一不对称性源于从君主制度向民主制度的发展。代表机构——国会首先取得了限制国王征税的权力，在对人民征税之前，必须得到代表机构的批准。没有考虑账户的支出一方，因为假设公共支出基本上有利于宫廷，至少在君主立宪的早期是这样。税收被看作是对人民的必要收费，而实际上并没有把税收看作是一种交换过程的一部分，人民可以从这一过程中得到公共利益。现代的制度和现代的财政理论正是从这一财政过程概念中发展出来的。”[11]他认为解决这两部分脱节的方法就是：“设计和构建有效的政治权力的宪法约束。”[12]布坎南认为：“现代民主国家的出现，大大改变了财政过程的背景，但是只是最近才注意需要修改过时的准则。当宫廷被行政部门所替代，君主制被共和制所代替时，税收仍被认为是维持政府开支所必要的，只是税收负担要在最大程度上最小化。令人惊奇的是，人们一直未承认，甚至现在仍未承认，归根结底，必须把税收视为向缴纳赋税的同一些人提供利益的公共商品或公共服务的成本。”[13]

　　构建社会主义公共财政体制，就是要遵循“市场经济--社会公共需要--政府职能--财政支出--财政收入”的基本逻辑，改变现行的“以收定支”观念，逐步过渡到“以支定收”，彻底打破收入“基数”问题。诚如瑞典经济学家维克塞尔所认为的：“首先必须搞清楚财政账户的税收和支出之间的联系，当提出一个具体的支出计划时，还得提出所需税收的可能分布的全部系列，每一个系列都应产生足以应付支出的收入。然后，支出计划连同每一税收分配提交给议会表决，一个这样的组合获得议会的一致同意后，才可接受该支出计划。如果没有一个组合得到一致的支持，则将不得实施该支出计划，也不得课税。”[14]可见，财政收入和财政支出有着不可分割的联系，在理论研究中，片面的强调一方而忽视另一方都不是研究问题的科学态度。既然在公共财政体制下是“以支定收”，那么如果在财政支出领域无法可依、混乱不堪，在财政收入领域也无法真正贯彻税收法定原则。所以“用狭义的税收概念构造起来的税法学理论，无论形式上多么完美，都无法对那些运用纳税人缴纳的税款来侵害或破坏纳税人和国民的生活和人权的行为起到任何实质意义上的遏制。”[15]

　　北野弘久认为：“完整的法律上的税的概念应是税的纳付与使用的统一，即它是从纳税者权利与义务相统一的角度构造的概念。税法不应仅指‘征税之法’，而应是调整税的纳付与使用相统一的税收法律关系的法律。”[16]笔者不同意北野弘久的观点，因为租税的征收和使用虽然有联系，但仍然是两个相互独立的概念，税法就是“征税之法”，当税收上缴国库成为财政资金以后其如何使用不应成为税法的调整对象。与财政相比，税收是一个下位概念，财政收入除了税收这个主要来源外，还包括国有企业上缴的利润收入、债务收入和其他收入；财政支出包括经济建设支出、科教文卫支出、行政管理支出、国防支出、债务支出和其他支出等。所以从规范国家财政这个角度来讲，税收法定原则需要与财政支出法定原则相互配合，而目前尤其应注意对财政支出法定原则的研究，原因有三：其一，财政支出法定原则在学术界未引起广泛的重视，在现实中难觅踪影；其二，对财政支出法定原则的研究和贯彻比税收法定原则难度更大，因为在征税过程中涉及普通公民当下的具体利益，纳税人往往会据理力争，多少可以限制政府权力的滥用，而一旦税款解缴入库，政府怎样分配财政资金，普通公众往往存在“搭便车”心理；其三，落实财政支出法定原则有赖于整个国家民主法治化进程的推进，要真正的控制住政府的“钱袋子”，使政府每花一笔钱都要公开、透明，需要一系列配套改革的跟进。