（五） 财政立宪主义

　　对于财政问题的研究，一般西方学者囿于经济学视角，侧重于对制度成本效率的分析，但仍有不少学者形成了从财政角度研究政治问题与社会问题的学术传统。自1918年熊彼特发表《税务国家的危机》以来，“财政社会学”一直作为一门独立的学科在西方社会科学学科体系中具有显赫的地位。在西方社会学享有盛名的代表人物，如道格拉斯·诺斯、亨利·皮朗、保罗·肯尼迪等人也习惯于从财政需要的角度考察西方社会变迁的原因，分析社会制度演进的规律。事实上，由于财税是直接决定国家职能范围的关键因素，公共财政的规模和职能问题一直是西方学界“左翼”福利主义宪政国家理论与“右翼”自由主义宪政国家理论交锋的焦点。不论是罗尔斯的“正义论”，还是诺齐克的“最弱意义上的国家”，都无法回避这一现代国家理论的核心问题。

　　在当代西方经济学界，以倡导“财政立宪主义”而著称于世的，当属一个著名的经济学流派——“公共选择学派”。其代表人物布坎南（James M. Buchanan）素以研究“宪政经济学”而著名，他认为经济学是一门研究规则选择的科学，任何财政决策都是基于一定的决策规则，政策的优劣亦取决于这种决策规则，而根本的决策规则是宪法规则。因此，政府失灵的根源在于宪法约束失灵，财政改革的重点是改革宪法规则，唯其如此，才能有效的约束政府权力无效率地扩张。为此，布坎南主张重构“财政－货币宪法”（fiscal-monetary constitution）以约束国家财政政策和货币政策的制定过程。布坎南于1967年在《民主财政论》一书中首次提出财政立宪的主张，与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀，西方国家的财政发生了一种制度性、结构性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入结构，不能满足财政支出的需要，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。布坎南认为政府收入若大量依赖公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主张在压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。

　　德国公法学者Isensee曾经提出了一条规律：“初由‘财政危机’，转为‘经济危机’，终陷入‘宪法危机’的困境”；奥地利经济学家熊彼特也曾提出，受社会因素影响，现代国家的财政开支将越来越大，而受经济增长因素的制约，国家财政收入却停滞不前，如此发展势必形成“租税国家的财政危机”；中国台湾学者葛克昌认为，“租税国危机”虽然已经引起了学界的广泛争议与关注，但是现有研究大都是从经济理论与实务的角度加以分析的，忽略了从法律层面之研究。“尤其是现代宪政国家，如何面对如此巨大的观念与社会变迁，是有必要多从宪法角度，寻求全民共识，预为规范，让宪法一方面成为财政政策脱缰野马之最后羁束，另一方面作为对抗轻率财政政策及非理性行为的最后堡垒”。[17]

　　改革开放以来，中国在取得巨大经济建设成就的同时也出现了类似的财政问题，近年来法学界已有许多学者从宪政的角度对公共财政问题做了初步探讨。如贺卫方认为：“政府收了人民的钱，必须让人民了解这些钱的具体花费情况，这是现代政治的基本要求，是政府不可推卸的责任。”人大会议加强预算审议的行为，是人民代表大会真正作为最高权力机构的契机，也是建立一个法治的更有权威的政府的机遇。因为 “归根结底，一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护”。[18]张守文也明确提出，“宪法的缺失”是造成现阶段财政危机的一个重要法律原因，他认为财税法制只有体现宪法精神，形成宪法秩序，才能形成良好的公共经济秩序。[19]

　　二、财政支出法定原则的内容

　　从不同的角度出发，对财政支出法定原则的具体内容可能会有不同的理解。笔者认为，从财政运行的过程和规律看，可以将财政支出分解为这几个部分：支出的目的、支出决定权的归属、监督的方式、结果控制的途径。基于此，财政支出法定原则的内容包括支出目的法定、支出决定权法定、支出监督法定和支出责任法定四个部分。

　　（一） 支出目的法定——符合公共利益

　　财政的本质是提供市场所不能提供、但又是社会经济发展所不可或缺的公共产品。亚当·斯密认为，政府的活动属于非生产性劳动并不创造物质财富，国家为了实现其职能而必须消耗的那部分物质产品，是社会财富的一种虚费，它严重妨碍了资本积累和国民财富的增长。因此，政府应当尽量缩小自己的职能，实行廉价政府，扮演“守夜人”的角色。斯密将国家的义务或职能具体界定为：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害或压迫，即要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。斯密的财政支出理论就是建立在上述国家观基础上的，由于他反对国家干预，严格限定国家职能范围，因此，他主张政府的财政开支也要压缩到最低限度，主要用于与国家职能相应所需的经费，即国防义务——国防费，司法行政义务——司法费，公共设施及土木工程义务——公共设施建设费及王室经费。

　　布坎南认为，财政如果不能满足公共需要，就失去了其之所以为财政的根本。财政应该把资源配置到能够最大限度地满足公共需要的领域中去，这就需要有一个能够保证达到上述目的和要求的公共运作机制。反过来，这种运作机制的公共性如何，决定着财政对于公共需求的满足程度、财政活动范围是否合适以及财政效益的高低。而满足公共需要的社会公共事务应具有如下特征：⑴代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施才能实现的事务；⑵家庭和企业不愿办，而又是社会所必须办的事务；⑶虽系一般社会成员可以办，但唯有社会为主体去举办，才能有效的协调社会成员利益的事务。[20]由此可见，“公共利益”代表了社会成员的共同利益和长远利益，属于市场失灵领域，只有财政能担负起责任。国家取得了纳税人让渡的财产，就要为纳税人办事，纳税人的一般事务通过市场可以解决，公共利益事项由于公共产品的特性，市场不能解决，需要财政来提供。那么，那些公共事务应该由政府财政来做呢？我认为主要有⑴提供诸如国防安全、公共卫生、行政司法机构、基础设施建设、教育服务等公共物品或服务；⑵财政性的宏观调控政策，以维持经济稳定增长、实现充分就业、维持社会公平和解决国际收支平衡；⑶政府间转移支付，使得不同地区间享受到的公共产品大致相当。

　　怎样才能使财政支出符合公共利益呢？首先，政府需要对公共物品和服务提供的规模进行合理的计划和安排，建立财政支出效益的预警、监控和评价体系，在各个阶段对支出情况进行监督和控制，确保支出的公共利益目标得以实现；其次，政府可以考虑以适当的方式，将公共物品或服务交由私人经营，以确保投入资金发挥最大的效用，政府在此期间起协调作用，防止支出效果与公共利益目的相偏离；再次，财政支出活动必须着眼于所有的市场活动主体，而不能只考虑到某一阶层、集团或某一些个人的特殊要求和利益，否则，就欠缺“公共性”，将会扭曲财政的本质。所有这些，都需要有财政支出法治化为前提。只有建立法治化的支出管理体系，公共利益才能真正得到保障。

　　（二） 支出决定权法定——国民参与和决定

　　单个纳税人为享受公共产品，牺牲了个人部分财产利益，全部纳税人的这种财产让渡形成了财政资金。政府只是人民的代理人，政府本身无权决定财政资金的使用，即使在某些具体事务上表现出政府的权力，那也是人民授权使然。对于政府而言，由于财政资金掌握的数量及支出的范围往往直接影响到行政机关职位的价值，政府为了保证其职权的行使，往往有扩张其预算支出的趋向，而“完全不顾及整个社会所付出之代价与成本”。[21]为了便于政府更好地为人民提供公共产品，人民授权政府在特定范围内从事财政活动，但这种授权是有限的，涉及财政资金处分决定这样重大的事项，不可能授权给政府。政府权力容易被滥用，具有侵害人民利益的危险性，为此，1689年的《权利法案》明确提出“财政管理权永归于议会；除非由议会通过法案表示同意，不得迫使任何人纳税或做其他的交纳，国王的支出总额必须由议会核准。[22]”财政资金的使用决定权属于议会保留事项，应当由宪法明确规定。