为了防止政府借“公共”之名，不当追求部门及个人私利，必须在程序上引入民主机制，由人民自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益冲突时如何协调。[23]对此，我们不能寄希望于政府的“自觉”或者“良心发现”，而是需要制定更加完善的规则，并且以强制力保证政府遵守这些规则。由人民代表组成的议会对财政事项的决定主要通过两种途径：一是将有关财政活动的普遍规律制定为法律，二是通过年度财政预算的批准实现对国家机构财政收支行为的控制。
对当前日益复杂化的财政实践来说，以法律来完成对国家财政行为的规制是社会发展的必然选择。“租税乃是对国民财产自由权之侵犯及对职业与营业自由权之干预“，同时也应该看到，国家财政行为的完成势必弱化公民的经济自由，即“受之国家之金钱者，其经济自由度逊于个人所有者或用以纳税者”[24]因此，只有以确定的形式规定国家财政行为完成的界限和模式，才能在保证公共需要得以满足的情况下，不造成对公民基本权利和自由的过度侵夺。只有以法律的形式将财政立法权保留于由人民所选代表组成的议会中，才能保证政府财政活动范围不超过“市场失灵”和“政府失灵”的限度。各国国会往往针对不同的财政行为制定相应的财政立法，明确各个国家机关财政权的行使权限，划定其运行轨道，以确保国家财政行为的规范性和透明度，形成国家财政安排和私人经济安排的良性互动。
同财政立法相比，预算的约束力远远不如法律，甚至在执行上也存在较大的弹性，但预算作为财政活动的控制系统和调节机制，通过对政府的年度财政收支予以规制，并经议会批准，成为政府支出的年度性规范依据。立法机关通过批准预算，规定在某一财政年度下国家机关所能够掌握的财政资金范围，并规定该资金的用途和使用方式，以此规定政府在本年度的财政行为，是一种预设性的财政行为规则。对所成立的预算，行政机关负有遵照执行的义务，而不得随意变更。因此，预算可以看作是一个会计年度内政府的财政计划，是经过议会决议的具有法律效力的命令，是立法机关对行政机关赋予财政权限的一种形式。应当“尽快建立起一个能够最大化地体现公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序机制，有效地控制财政的规范运行”。[25]只有当政府每花一分钱都必须经过预算审批时，才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中，也只有发展到这一步，才能真正实现法治国家的各项原则。[26]
（三） 支出监督法定——构筑完善的监督制度
美国经济学家斯蒂格列茨认为，代理人本身是有理性的单独个体，在信息不对称的情况下，代理人的目标与委托人的目标必然存在差异，这种情况下代理人更倾向于利用便利条件为自己谋利。在财政支出法律关系中，存在着多重代理关系，人民委托政府，政府委托公务员，如果监督机制不完善，被代理人的利益可能受到代理人侵害。因此，健全监督机制，减少政府作为代理人的机会主义行为，非常有必要对财政支行为给予强有力地监督和制约。
为了防止权力扩张和被滥用，要以“人性本恶”为假设，给权力运行设定边界和制定具体规则，运用监督体制和责任制度加以约束和规范。对财政支出进行监督的实质是对政府权力的规范，使政府只能在法律允许的范围内开展财政活动。时下之中国，虽然有媒体监督等，但因为各种因素的影响，作用并不全面，不足以弥补人民利益所遭受的损失，对潜在违法者也起不到应有的警示作用。如果违法者的成本小于其所获收益，那么这种监督不仅无法预防和阻止违法行为的发生，在某种程度上还会鼓励财政支出主体进行违法行为。
议会享有预算监督权无疑是财政支出监督中最核心的。这种重要性不仅体现在权力享有的主体是最高的国家机构，还在于预算监督的客体——公共财政的收入和支出——关乎整个国家的经济变迁与社会发展。没有任何单个的社会公民有能力担负起监督财政运行和预算支出的重任，只有代表绝大部分公众的全国性机构才有可能对财政运行进行专门性监督，以保证财政的公共性，保证社会公众享受到更多的公共产品和服务。所以，议会作为代议机关来承担监督预算收支和财政运行的重任，是支出监督权法定的第一要义。
人的有限理性和机会主义行为动机以及合作双方信息不对称，是实施机制存在的基础，而强有力的监督机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变得不经济。[27]通过法律制度设计，要求政府履行信息披露职责，提高财政支出透明度，有助于公众掌握更多的信息，在一定程度上解决了信息不对称问题，减少了机会主义行为，有效防止“黑箱操作”的种种腐败和弊端。
（四） 支出责任法定——有义务必有责任
法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受处罚的特殊义务。[28]一般情况下，法律责任以违反法定义务为前提。假设没有责任，对义务的约束就成为空中楼阁，难以督促义务的履行，社会秩序将变得极为混乱，人民生活缺乏安定，人类无法和平相处，社会无法协调发展。法律责任的目的在于保障法律上的权利、义务、自由得以生效，在它们受到阻碍，导致法律所保护的利益受到侵害时，通过适当的救济，要求侵害者承担责任，消除侵害并尽量减少未来发生侵害的可能性。[29]奥地利法学家凯尔森认为：“法律责任是与义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是当他做相反行为时应受到制裁。” [30]政府和议会都属于人民的代理人，根据经济学上对代理问题的分析，代理人夹带私利做出的资源使用决策经常会偏离委托人的目标函数，从而损害委托人的利益。这样一来，由委托——代理制度带来的社会资源配置效率的提高，就会打一个很高的折扣，这正是在委托——代理关系中，必须遵循责任法则的基本理由。
责任法定的基本要求包括：作为一种否定性的法律后果，法律责任应当由法律规范预先规定，违法行为发生后，应当按照事先规定的性质、范围、程度、期限、方式追究违法者或相关人员的责任。这种责任法定的好处是摈弃责任擅断等没有法律依据的行为，“罪刑法定”和“税收法定”都充分体现了责任法定精神。对违法者进行处罚，提高了“规则破坏者”的机会成本，不仅造成了违法必究的效果，还可以起到一定的震慑作用，减少违法现象的出现。
当前各级政府普遍存在着争项目、争资金的现象，一旦争到手，对具体项目经费的使用则缺乏有效地监督和管理，导致财政资金的严重浪费。如果在财政支出法规中明确具体责任人和相关责任，就会在很大程度上减少这种现象的发生。所以有必要对财政支出相关违法行为规定相应的法律责任。在财政支出决定阶段，议会如果没有正确行使权力或怠于行使权力，议会应当承担责任。因为议会的权力来源于人民，议会“尽责”行使各项权力是其应尽之义务；政府对财政支出本不该行使决定权，如果政府未经过议会的审批，私自动用财政资金，应当承担法律责任；如果政府不按审批过的预算执行，随意改变支出范围，肆意追加预算，甚至贪污、挪用财政资金，都应承担法律责任；专门的监督机关，如审计部门对政府不按审批过的预算行事，没有采取相应的监督措施，应承担相应的责任。政府责任必须落实到个人，否则责任就成为虚设，没有约束力也没有任何实际意义。对于财政支出违法行为的责任约束，很多国家法律都有明确规定，这非常值得我们国家学习。[31]
三、当前中国财政支出法定原则偏离的表现
在财政支出领域，我们可以发现诸多不合理现象。比如，财政的“越位”和“缺位” 现象，财政不该管的事情管得太多，该管的事情没有管或管不好，财政支出膨胀是显而易见的事实，财政支出结构不合理，资金使用效率不高，对支出缺乏有效监督，滋生众多腐败现象等。具体而言，我国当前财政支出偏离法定原则主要表现在以下几个方面。
（一） 财政支出没有完全符合公共利益
我国财政支出范围过宽，政府管的事情太多，挤占了有限的财政资金，分散了财力， “越位”和“缺位”并存，财政支出重点不明确，结构失衡，使得应由财政供给的市场失灵领域出现无力矫正或矫正不足的情况。
1、财政过多地插手竞争性领域，“越位”严重
在市场经济条件下，市场能解决的问题就交给市场解决，政府不应过多介入，财政资金应逐步从竞争性的领域退出，否则政府就有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑。1998年，财政部以2700亿元的特别国债补充国有商业银行资本金；1999年，四大国有银行向四大金融资产公司剥离了14000亿元不良资产，财政部为每家银行提供了100亿元开办费；财政部还为光大银行收购中国投资银行拨付73.2亿元，财政部与中国人寿集团公司建立共管基金消化中国人寿剥离保单的利差损失350亿元。1998到1999年两年时间，财政部为四大银行买单1.71万亿元，而建国以来我国税收总收入不过6.85万亿元，两年时间用空了建国50年收入的25％；刚投入不到三年，金融业又产生了1.2万亿元的买单需求，以2000年税收总额不到1.3万亿元的标准，金融业每年掏空国家税收的比例占当年国家税收总收入的33％以上。[32]
