同样，财政为竞争性国有企业弥补亏损背离了公共利益。1986年我国国有企业亏损的78%由财政补贴弥补，1993年下降到55%，虽然呈下降趋势，但补贴仍然不少。国有企业作为独立的市场主体，理应自担风险，自负盈亏，而不是国有企业在市场中亏了钱，却由全体纳税人来“买单”。更大的问题是，大量补贴注入国有企业并不必然带来经营上的改观，财政资金的注入往往不是用来改善企业经营，而是被用于提高企业职工的福利，尤其是有权决定该资金使用的企业高管人员的福利。市场经济条件下，所有市场主体都是平等的，如果政府财政仍然给国有企业过多关注，不仅对提高国有企业市场竞争能力无益，而且对财政资金造成浪费（因为有限的财政资金本可用于更需要的地方），纳税人的合法权益也遭受了损害。

　　2、应该涉足的领域未及于造成支出“缺位”现象

　　首先，社会保障和福利支出只占2004年财政总支出的8.5％，占2004年GDP的2％。1998－2003年，社会福利总支出以每年34.9％的速度增长，大大高于同期财政总支出的增长速度16.3％。城市生活最低保障开支，自1997年在全国实施，截至2004年已经增长了12倍，覆盖了2200万人口。受益者包括城市下岗工人和离退休职工。在农村大约有1400个较富裕的县建立了类似的体系，并为近500万人提供了福利。但是还应看到虽然统筹最终定位于全国范围，但是近期目标只是实现省级层面的统筹。政府已经开始在省一级统筹养老、失业、和医疗保险基金，或者在县之间和地区之间调整社会保险基金差异，不过还没有涉及工伤保险和生育保险。大部分的社会保险方案都将农民、合同工、个体经营者和失业人员排除在外。所以说，社会保障和福利支出仍有很大的增长空间。

　　其次，农村公共产品理应由国家财政负担。虽然近年来国家增加了对农村公共产品的提供，如农村的公路建设、电力、水利设施在国家财政扶持下有了较大的改观，但是农村基础教育、公共卫生、农民养老问题仍然处于财政支出范围之外。在“重城轻农”的利益分配格局之下，农村基础设施投入偏低、农村大部分人口没有社会保障、农村环境保护缺乏资金支持，影响了可持续发展。

　　再次，与世界各国平均水平相比，我国对教育事业的财政投入严重不足，虽然近几年，我国教育经费增长较快，但直到到2004年，我国财政性教育经费占国内生产总值仅为3.41%。1993-2002年国家财政教育经费缺口为8574.01亿元。[33]财政对公共教育支出的不足是造成教育乱收费现象盛行的重要原因。

　　3、支出膨胀和结构失衡并存

　　瓦格纳论证了公共支出增长规律，提出了“政府活动不断扩大法则”。 有学者分析了公共支出增长的原因：⑴经济发展和劳动分工使经济生活和市场关系更为复杂，需要商业法规和司法系统的建立，由此需要更多的公共支出；⑵新技术革命带动资本需求的扩张，政府具有私人投资者所不具备的宏观调控能力，某些项目由政府投资更为有利；⑶国家在那些社会效益不能估价的领域，如教育、文化、卫生、福利方面的活动不断增加。[34]也就是说，支出膨胀有其经济发展蕴涵的必然性因素：随着经济的发展，公众对教育、科技、社会保障及其他公共产品的需求不断上升，财政资金支出总体必然会不断上涨。

　　虽然支出上涨有其必然性，但我国的问题是财政支出严重膨胀。相关统计数据表明，“1991年我国财政支出规模为3566.8亿元，1995年为6809.73亿元，年增长17.5％。我国财政平衡度近20余年逐步下降，从财政平衡率看，由开始的99％逐步下降至85％，财政平衡程度总计下降了14％，平均每年下降0.7个百分点；从财政赤字率看，由开始的0.25％逐步上升到2.5％，财政赤字程度上升了10倍，平均每年上升0.11个百分点。” [35]“八五”期间财政赤字膨胀，累计达1945亿元，大大高于“六五”时期的80亿元和“七五”时期的585亿元。1996年全国财政支出比1991年增加4500多亿元，平均每年增长高达1000亿元。有报道说，我国的财政支出，高于世界平均水平25％。[36]必须加强支出管理，如果支出控制不住，收入增加再多也难以平衡财政。

　　通过剖析我国财政支出各项具体开支，就可发现许多不合理因素，笔者称之为“总体支出膨胀下的结构失衡”。前面已经分析了，我国经济建设比重过大。而行政管理支出费用也相当庞杂，造成这种现象的原因有三：⑴机构膨胀，财政供养人员太多。中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，超过中国历史上最高的官民之比1﹕981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1：94；⑵行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出的增长。一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人财物建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费；⑶政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数＋增长”的传统做法，使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存。而与此形成鲜明对比的是科教支出比例偏低，社会保障支出比例偏低。财政支出结构失衡侵蚀了财政的本质属性，会造成社会成员间的差距，引起社会不公，影响社会稳定和经济健康发展。

　　（二） 人大对预算的审批流于形式，离国民参与和决定还有很大距离

　　1787年，英国国会通过了《统一基金法案》，规定政府的一切收支都必须向国会提出“财政收支计划书”，并由国会审核批准，方具有法律效力，从而确保政府的财政活动根据人民的要求和利益进行。[37]此后，议会逐步分离了国王私人支出与政府财政支出，控制了国家的全部收入和支出，使全国财政收支统一于唯一的综合基金之中。在民主社会中，批准预算是立法机关对政府部门财政收支活动进行控制的主要形式。

　　我国法律制度本身的不完善，使得对政府权力约束弱化，进而造成支出决定权的异化，人大的决定权遭到政府权力的侵蚀，某种程度上政府成了财政支出的决定者。预算编制方法的落后，使得人大据以审查的预算草案没有反映真实的财政支出计划。人大无法确知准确真实的财政信息，无法在审批阶段有效行使监督控制的职能。再加上自身的私利性，政府有时会有意在预算编制上做文章，预算编制粗糙、不具体，很多信息没有披露，造成一种黑箱状态。信息的不对称，使人大在审批预算时只能停留于对预算的形式审查，在信息严重缺乏的情况下，无法进行实质性审查，于是，人大对预算的审批流于形式，人民对财政支出的决定权在这个重要的阶段遭到侵蚀。

　　人大代表缺乏决定财政支出的能力突出的表现在这几个方面：其一，各级人民代表大会开会时间只有两周左右，在这么短的时间，代表们要审议通过很多事项，没有时间和精力去认真审议和讨论各级政府的预算草案。其二，人大代表不是专职的，大多来自各行各业各地区各部门的英雄模范和政府官员，他们不仅缺乏时间，而且缺乏审查预算的专业知识，要他们去审议错综复杂和具有高度专门技术与知识的各项预算指标，效果当然不理想。其三，政府预算制度尚未真正建立起来，集中地表现在预算外和制度外范畴的继续存在上，2005年，预算内支出占GDP的比重仅为18.6％。但是，正如许多学者所指出的，中国政府的预算内收支仅仅反映了中国公共财政规模的一部分，因为许多政府收支没有纳入正式预算，其中最重要的一部分是几乎完全由地方政府支配的“预算外”账户。2003年中国预算外支出占GDP的比重达3.1％，是预算内支出的1/6左右。社会保障基金[38]也没有纳入预算，其占GDP的比重在2005年达3％。因此即使对政府预算严肃了法律的权威，仍然谈不上财政支出的法治化。其四，预算内数据过粗，预算外数据大都没有公布，预算保密制度仍然存在，这使得各级政府预算在公开性和透明度上大大折扣。其五，中国政府还存在相当规模的税收支出，这主要是对某些经济活动的税收优惠及税收豁免，特别是对在华外资企业广泛的税收优惠。其六，中国政府以往许多政策导致了隐性负债和或有负债[39]的积累，它们未来的某一时点可能变成显形负债，从而造成公共债务大幅增加。

　　（三） 财政支出领域监督不力，腐败问题突出

　　从监督主体的角度来看，中国当前财政支出的监督主要包括了人大监督、舆论监督、审计监督等，主要对不涉及国家机密的财政资金分配、财政预决算和行政审批事项以及办事程序等进行监督。近年来，我国的财政监督在总体上得到了加强，但仍然存在不少的问题，表现在这几个方面：

　　其一，监督的方法不够规范。监督方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应；对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，造成财政管理中的违法犯罪现象屡禁不止。