换句话说，对行政合法化框架的功能重组（functional re—organization），需要对行政的体制进行结构重组（structural re—organization）。就本文所讨论的问题而言，这种结构重组在以下两个方面尤为关键。
第一，行政系统组织的理性化。科学决策模式实际上是套用现代性的“技术理性路线”来解释行政的正当性问题（或者用我们的话语来说，就是科学化、规范化）：政府决策部门由富有经验的技术官僚组成，他们作出决策更符合规范化和科学化的要求。但是，假如套用科层制组织的理性化功能，必须同时意识到：科层制组织的决策理性化功能，只有在该组织满足韦伯描述的基本组织特征、并且具备足够和准确的信息等条件下才能实现。不幸的是，这些条件很难得到充分满足；更何况，我国政府机构的组织远未达到科层制组织的理想标准。面对公共行政组织的非理性化特征，国家已经作出政策层面上的回应，那就是机构改革和政府职能转换。应当承认，这种对问题的回应是中肯和及时的。但是也需要意识到，机构改革和政府职能转换，仅仅从组织内部自我革命的维度将是很难实现的，必须引入外在的刺激和制约机制。这主要是因为组织本身在利益的刺激下具有自我保护、复制和再组织的倾向，“组织会把注意力从大量实质性问题转移到无休止的再组织过程”。[51]中国周而复始的机构改革轮回，在很大程度上已经证明了公共组织自我改革的艰难，也一再提醒我们需要通过引入外在的力量，刺激公共权力组织的学习欲望和反思能力，制约公共权力组织非理性的权力行使，提升公共组织人员的职业素质，进而促进公共组织系统的理性化。
第二，公共行政体制结构的“公共化”。通过民主化的合法化模式旨在强调通过公众参与而使行政立法和决策的“公共性”得到体现，并进而使其获得合法性和认同。政治学家罗伯特·达尔与米歇尔·哈蒙从结构功能主义方法论出发，指出在民主政治过程中，政策的“公共性”是个人、团体与决策主体不断互动形成的利益格局。它强调公共政策过程的互动性是维持与获取公共利益的必要条件。[52]在多元社会中，公共性或公共利益往往通过公民或社群的共享利益或社会的共同利益来具体体现。新公共行政学的代表者弗雷德里克森亦认为，“公共”一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样一种能力：他能够理解其行为对他人所产生的结果，也能够理解自我与他人之间的关系。[53]如果按照这个方向去理解公共，公共性所强调的，不仅是人群构成的集体，而且更强调公众相互之间以及公众与政府之间的联系与互动。因此可以说，公共性的获得，依赖于作为参与者的公众是否有能力和决策主体进行“有意义的互动”。
公共行政体制结构的公共化，关键在于打破传统上政府对信息、话语、权力的垄断性地位，落实公众、专家和政府之间的互动关系。虽然“公众参与、专家论证和政府决策”相结合的“三位一体”体制已开始得到重视，但在现行行政管理和决策体制中，公众实质性参与权并没有得到结构意义上的支持，所以导致公众角色的虚弱和参与的符号化。在实践中，不论是公众还是专家，都处在决策体制的边缘，对公共决策的话语权和影响力受到明显的制度化排挤。其结果是，政府部门的公共决策权依然缺乏必要的制约性机制。因此，公共行政体制的结构重组，关键在于充实公众参与权的实质内容。参与权的落实，需要对公众的主体性角色重新理解。从知识论视角看，公众不仅是决策中的利益相关者，而且更是重要的知识主体；而公共决策过程必须考虑对各种知识的合理运用。这意味着，需要在公共决策过程中强化参与者之间的协商和讨论。这同时也意味着，公共决策中权力的结构性配置将有可能发生变化。在公共行政领域，这种变化也将是由单一中心的“管理”（management）向多中心的“公共治理”（public governance）转型的一个重要内容。
六、简短结论
至此，我们可以回望本文开篇所提出的问题。依法行政所蕴含行政合法化逻辑，在当代行政的现实情境中面临着合法化能力的匮乏。指出这一点，并不是对依法行政理念和逻辑的否定。事实上，作为行政法治变革在过去三十年中所取得的重大进展，这一理念及其逻辑依然具有极为重要的战略和策略性意义。对于不断展开的行政法治和法治政府而言，依法行政所提出的形式合法性“底线要求”，仍然是行政法治建设所面临的重要使命。
但是，现代行政背景中“法”的多元化以及“行政”的政治化现实也表明，形式合法化的逻辑和技术已不能为行政提供充分的合法化资源。因此，对依法行政的形式合法化逻辑进行扩展，引入新的合法化框架而解决依法行政逻辑所面临的“合法化能力危机”，已成为当代行政法治理论和制度实践的重要问题和挑战。相应地，需要在行政法治的理论层面上，拓展传统的行政合法化逻辑，引入“通过理性的合法化”模式和“通过参与的合法化”模式，以构建一种复合的行政合法化框架。在制度建设层面上，需要通过行政组织的理性化和行政体制结构的重组，使“依法行政、科学行政、民主行政”所承载的不同合法化功能得到制度化的落实。这应成为我国推进依法行政、建设法治政府进程的新的出发点。
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授。
【注释】参见《
国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，国发17号发布。
笔者在这里所使用的“合法性”（legitimacy）概念，指实质意义上的“可接受性”。从法律视角看，这种“可接受性”也可以被理解为“实质合法性”。因此，笔者将“正当性”概念与“实质合法性”相等同，在本文讨论中不做区分，有时交替使用。从词源看，《当代牛津简明英语词典》和《朗文当代英语词典》对legitimacy的解释，是指“拥有为普遍的行为标准所承认的正当理由状态。”《布莱克维尔政治学百科全书》对合法性的解释是：“任何一种人类社会的复杂形态都面临的一个问题。即该社会的秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚。”参见（英）米勒、波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第439—440页。
本文对“行政”的讨论，主要针对行政决策、行政立法、以及制窟具有普遍影响力规则的行为。但是，即便是具体行政决定，其目标导向以及利益权衡等特征也是存在的。本文所用的“行政”概念，主要指前者，但在宽泛意义上，也可包括后者。
See J·Raz，The Rule of Law and Its Virtue，in Rule of Law and Liberty，University of Chicago Press，pp．5—20．
参见应松年主编：《依法行政读本》，人民出版社2001年版，第38页。
参见（德）埃贝哈德·施密特一阿曼斯等：《德国行政法读本》．于安等译，高等教育出版社2005年版，第65—70页。
Leon Duguit，Traite de Constitutionnel（2d ed．，1923），p．68L转引自K．c．Davis，Discretionary Justice：A Preliminary Inquiry，University of Illinois Press（1971），p．31。
参见（英）卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2004年版，第13—14页。
参见前引，第38—39页。
关于行政法控权理念的归纳和描述，参见沈岿、王锡锌、李娟：《传统行政法控权理念及其现代意义》，载《中外法学》1999年第1期。
参见（美）理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第3页。
K．C．Davis，Discretionary．Justice：A Preliminary Inquity，University of Illinois Press（1971），p．17．
例如，一种有代表性的观点是：“依法行政不仅是依法治国的核心要素，而且是依法治国实现的关键和核心”。参见前引，第15页。
“要从以政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。彭真：《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，载《人民日报》1984年4月8日第一版。
参见《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号，第20页。
《全面推进依法行政实施纲要》第5条。2004年3月22日国发（2004）10号。
这种扩展，本身将带来合法化逻辑的问题。关于这一点，本文的第三部分将进行分析。
参见全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委办公室编：《法制工作简报》1999年第41期。
参见王维达主编：《上海市依法行政二十年发展状况研究》，法律出版社2006年版，第107页。
See Goodnow，Policy and Administration，New York：Macmillan（1900）．
其实，这种假定正是公共行政学领域的一种有代表性的立场。公共行政学通常都假定对公共政策，存在一个可衡量的、客观的标准。See Lewis，“The Consumer and Pubic Interests Under Public Regulation”。in46 J．Pol．& Econ．（1938）．p．105．
虽然这种观察和分析首先是由政治学家所阐发的，但今天已经为法官、立法者、行政官员和评论者广泛接受。参见前引，第21页。
“联邦电力委员会诉霍普天然气公司”，载《美国最高法院判例汇编》，第320卷（1944），第591页，第627页。
E．Gellhorn，“Public Participation in Administrative Proceedings”，in 81 Yale L．J．，1972，pp．359—360．
See Riech，“The Law of Planned Society”．in 75 Yale L．J．，1966，pp．1235—1236．
See Kenneth Culp Davis，Discretionary Justice：A Preliminary Inquiry，University of Illinois Press（1971），p．48．
前引。
关于“选择性执法”的讨论和具体分析，可参见Kenneth Culp Davis，Discretionary Justice：A Preliminary Inquiry，University of Illinois Press （1971），特别是Chapter VI。
参见前引，第27页。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》第11条。
关于规则和目标的区分，可参见R·Unger，Knowledge and Politics，The Free Press（1975）。对这里所讨论之假设的描述，参见前引，第14页。
See J·Landis，The Administrative Process，1938，pp．10—17．
参见王锡锌、章永乐：《大众、专家与知识的运用——行政规则制定的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。
关于专家越位的情形及其后果，参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念与制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第295—296页。
行政机关被“俘获”的原因可能是多种多样的，但一个主要原因可能是：被管制的大企业作为有组织的利益集团在资源、技术、信息等方面都具有实力，因此在心理上和在组织上，行政机关都很难以一种与企业对立的姿态来运作。而且，官僚制度经常力图实现行政管理的程式化，而这只有在冲突得以避免的情况下才有可能，这也促使行政机关寻求与受管制团体的妥协。See J·Landis，The Administrative Process，（1938）p75．
当代有影响的英国公共行政学者胡德（Christopher Hood）指出：人们需要谨慎对待公共管理的“现代化”修辞。他说：“认为全世界的组织形态都趋向于单一的‘现代’，这种观念是一种欺骗和循环论证。”（英）克里斯托弗．胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，彭勃、邵春霞译，上海人民出版社2004年版，第221页。
美国政治学和公共行政学者费希尔和费雷斯特在阐述“民主的政策过程”这一命题时，指出以往的发展中最重要的教训就是需要将公民重新引入政策制定过程；他们认为这是对当代民主理论和实践的重大挑战。See Fr蚰k Fischer and John Forester，ed．，（1993），The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning，Duke University．Press，Durham and London，p．36．
参见王锡锌：《我国公共决策中专家咨询制度的悖论及其克服》，载《法学》2007年第2期。
例如，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中，明确强调：要“坚持科学民主决策。进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。”
See Auther Bentley，The Process of，Government，Cambridge：Harvard University Press（1967），pp．223—225．
参见前引，第64页。
See David Truman，The Government Process：Political Interests and Public Opinion，1951，pp．127—131．
See McLachlan，“Democratizing the Administrative Process：Toward Increased Responsiveness”，in 13 Arizona L Rev．，1971，p．835．
See E·Gellhorn，“Public Participation in Administrative Proceedings”，in 82 yale L．J，1972，p．361．
See Sheldon，“Public Interest Law：A Step Toward Social Balance，”in Arizona L．Rev，1971，pp．818—819．转引自前引，第130页。
一些美国学者认为公众参与的最终目的是对政府管理制度作一基础性的重构，使所有人都可以进入并且影响政府管理，从而增进政府管理的正当性。See Sheldon，“Public Interest Law：A Step Toward Social Balance”，in 13 Ariz L Rev（1971），pp．818—819．
参见国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条；《国务院关于进一步
加强市县政府依法行政的决定》第
9条。“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”
行政的“民主赤字”概念，正是在行政当代“行政的政治化”情境中所提出的。因为具有民主性的法律并不能为行政传递民主正当性，所以作为政治过程的行政面临着民主性的匮乏。当代行政法治所关注的公众参与、协商等制度，反映出行政法对行政“民主赤字”问题的关注。See Richard Stewart，“Administrative Law in the 21 Century”，in New York University Law Review，Volume 78，May 2003，pp．437—448．
参见张亚、李立：《行政管理体制改革：走向法治政府的清晰足音》，载《法制日报》2007年10月18日。
Dunleavy and Hood，“From Old Public Administration to New Public Management，”in Public Money Management，1994，pp．9—16
转引自李学余：《论公共政策制定中公众参与的必要性》，载《广东行政学院学报》2004年第6期。
参见（美）乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社2003年版，第18页。
