科学行政的合法化逻辑是一种通过理性化的合法化逻辑。其作用机制是通过界定行政目标、提出实现目标的备选方案、对方案与目标之间的有效性进行分析、做出方案选择并加以证明等，完成行政的理性化并进而使行政获得“合理”的合法性。行政系统的工具理性、实践经验、专业知识，是这一逻辑发生作用的基础。在行政手段的选择、目标的实现等技术问题上，理性化的正当化逻辑具有相当的说服力。

　　依法、民主、科学行政的结合，需要考虑其不同的合法化逻辑和机制，将其分别用于行政活动需要面对的不同问题。依法行政主要解决行政的形式合法性问题，在法治背景中，这是一个不可突破的底线。在此底线要求得以满足之后，还需检测行政的目的和价值选择是否妥当和必要，而这正是民主行政逻辑的适用领域。价值选择和目标一旦确定，在有效实现目标的方案和手段选择上，技术理性具有优势，通过理性的合法化在这一环节上便具有了用武之地。因此，三者的结合，表现为在行政活动过程不同环节上回应不同问题的有机联系。

　　以城市规划决策过程为例。规划部门做出决策，首先必须满足依法行政所提出的形式合法性的底线要求。例如，规划主体是否有相应法定职权，是否越权，提出规划案是否符合法定程序要求，是否具备法定要件等。在此基础上，规划决策便进入实体性政策问题的讨论。规划的目标是什么？目标是否合理？这些涉及到价值偏好表达和选择的问题，需要引入公众参与的民主化机制。一旦目标得以确定，方案和手段的选择更多涉及到技术问题，引入科学化的决策机制，例如专家咨询和论证，以提升决策的科学性。

　　依法行政、民主行政和科学行政的结合，将行政的形式合法性要求和实质合法性要求结合在一起，指向一种“复合的行政合法化模式”。在当代行政的现实情境中，行政的形式合法只是一个底线要求，并不能满足法治对行政的全部要求。从目的实现和公众对结果的接受看，行政活动在满足形式合法性底线要求之后，仍必须满足理性和可接受性，而这正是当代行政强调“依法行政、民主行政、科学行政”相结合的原因。在笔者看来，这种复合的行政合法化模式，在面对行政的现实情境时具有更有效的合法化解释能力。

　　五、走向“复合的行政合法化模式”

　　（一）行政的合法化逻辑：从单一到多元

　　传统依法行政作为对行政活动的规范要求及合法化逻辑，所强调的是通过法律的民主正当性使行政得到正当化。笔者已经指出，这种形式合法性要求，是法治主义对行政活动的“最低限度的要求”。中国自二十世纪70年代末以来的法制改革，是在“无法可依”的荒原上开始的，因此，强调“依政策办事”向“依法办事”的变革，并逐步推进依法行政，强调行政必须遵守法律、符合法律，应当说是行政法治理念和制度层面上的重大变革，体现了行政法治的核心要求。在这个意义上，笔者认为“依法行政”理念及其逻辑的提出和展开，在中国具有重大的理论和实践意义，是三十年行政法制变革所取得的一个重大进展。

　　但是，也应当意识到：依法行政所蕴含的形式合法化逻辑，在当代行政的现实情境中面临着合法化能力的匮乏。这主要是因为：现代行政背景中所存在的“法”的多样化和行政活动政治化的现实，使形式合法化逻辑发生作用所需的前提条件难以得到满足。行政的“正当性”无法简单通过法律的传送而获得，因而面临着比较普遍的正当性匮乏或“民主赤字”（democracy deficit）。[49]就我国行政活动现实情境而言，这一点更为明显。首先，从行政的功能来看，我国的行政活动在功能上一直都是“目标导向”的行政，而不是消极行政，这意味着行政从来都不是简单地对立法指令的执行，而是界定和实现目标的活动；其次，在中国行政活动背景中，行政立法带有职权性、创制性等特征，这使得行政所立之“法”面临更加严峻的合法性和正当性问题。最后，中国的法治变革始终是在经济、政治、社会转型背景中展开的，行政的目的性导向更加明显。这些现实情形都表明，仅仅通过形式合法化逻辑和技术来赋予行政活动以合法性，将显得极其困难。

　　因此，需要将依法行政的形式合法化逻辑进行拓展，从单一的形式合法化模式，向多元的、复合的合法化逻辑迈进，引入“通过理性的合法化”模式以及通过“参与的民主合法化”模式。相比于形式合法化逻辑而言，理性合法化和参与合法化逻辑主要关注行政的实质合法性问题。在这一复合的合法化框架中，依法行政的形式合法性逻辑主要解决行政活动符合法律的底线要求，民主行政的参与合法化逻辑主要解决行政目标选择的正当性问题，而科学行政的理性合法化逻辑主要解决行政手段的方案的合法性问题。

　　其实，随着行政法治改革的不断深入，改革者已经对引入复合的合法化框架的必要性有了清晰的认知。例如，过去几年来，政府一直将推进依法行政和改革政府管理体制结合起来，甚至将行政管理体制改革的内容，直接包容在依法行政的要求中。特别是中国共产党十六大以来，政府一直把依法行政、转变政府职能、变革行政管理体制与建设法治政府联系在一起，强调立法的民主化和公众参与、科学决策、民主决策、规范自由裁量权、创新行政管理方式、清理审查规范性文件，已经成为各级政府全面推进依法行政的路径选择。[50]在实践层面上，复合的行政合法化逻辑不仅已得到认同，而且已经进入实践展开的过程之中。

　　（二）复合的行政合法化模式：功能重组与结构重组

　　复合的行政合法化逻辑在中国行政法治变革中正处于全面展开的态势。首先，形式合法化依然是一个重要的行政法治目标，强调行政活动与法的一致性，仍是当前依法行政实践的重要内容。在制度实践上，当前依法行政所强调的“合法行政、合理行政”要求，以及由这些要求而延伸出来的制度，例如决策和立法和合法性审查、对行政行为的司法审查等，大致属于形式合法化逻辑的应用。其次，实质合法性得到越来越明显的重视。立法和决策的公告、评论、征求意见、听证会、座谈会等参与机制的引入，意在通过公众参与而为行政活动提供民主合法性资源；决策的职业化、专业化制度、专家咨询和论证制度、绩效评估制度等，则旨在强调行政活动的理性和科学性，并希望通过理性化而为行政输送合法化资源。

　　在这里，我们发现依法行政实际上已承载了一种复合的功能期待：它不仅强调行政活动在形式上必须符合法律，而且也强调行政活动具备实质的民主正当性和理性，并且将后两者视为行政合法化资源。笔者认为：这种功能期待能否实现，取决于行政民主化和行政科学化的逻辑能否得到公共行政体制结构和程序的有效支持。在基础性意义上，就是如何界定公共行政体制结构中公众、专家和政府的角色以及他们之间的相互关系。