（二）科学行政：通过理性化的合法化模式
如果公共行政存在着确切的、客观的目标，我们可以将行政机关的角色等同于追求确切管理目标的经理或者规划人员。立法性的指令可以被区分为两种：规则和目标。规则指引行政机关处理某些类型的案件，不用借助任何中介；目标则要求实现一个设定状态或实现价值的最大化，有必要考虑各种可选方案对既定目标的影响，并判断哪一种方案最有利于既定目标的实现。[32]根据这一假设，如果授权法提供了明确的规则，那么行政与法律的一致性就可以直接带来合法化；如果授权法的指令设定了某个目标，而这一目标可以借助于通过专业经验积累起来的“知识”而得以界定和实现的话，“专家知识”就可以提供科学和理性的方案。这一假设得到政治学家的认同：政策的制定仅仅是所要实现的目标与现实世界共同作用的结果。[33]
在传统的依法行政逻辑无力为行政行为传送合法性的情境中，依据上述假设而形成的“专家理性”模式，试图通过行政系统及其官员的工具理性而促进合法性。人们常常愿意将较为复杂的事项交给受过训练、有经验的，或者比我们能做出更好决定的专家去处理，以增进公共利益。即便是对某些新的管制事项，专业的管制机关未必充分掌握情况，但在尊重专业的心理期待下，人们仍冀望随着时间的经过，专业机关能够通过经验和研究的发展，而圆满地达成目标。因此，唯有集中大量信息和人才的专业行政机关本身，才能够胜任复杂的管制事项，而立法机关和法院都缺乏解决实质性问题的能力。
专家理性模式所展示的行政合法化逻辑，与依法行政的“传送带”逻辑完全不同。依法行政逻辑要求行政活动准确执行立法指令，按照一种有利于法院进行司法审查的正式行政程序做出行政行为。专家理性模式的逻辑展开则相对要复杂的多，可以从以下几个步骤加以描述：第一步，行政官员对立法指令中设定的公共行政目标予以具体化；第二步，分析和考虑实现既定目标的各种可选方案及相应手段；第三步，评估每种方法实现目标的有效程度；第四步，挑选能最大程度实现所欲目标的方案。这样，立法所设定的目标就得到了“科学化”的理解和实现，技术理性转化为行政活动合法化的主要资源。[34]
但是在这个逻辑中，我们必须指出一个关键性的问题，那就是公共行政中的价值选择与方案、手段选择问题。行政目标界定与方案的选择具有不同的性质。目标界定主要涉及到价值偏好，而方案选择则主要涉及技术理性。科学化所强调的技术理性，并不能很好地解决价值选择问题。事实上，专家技术和专业知识所具有的天然倾向，恰恰是把所有的价值问题都化解为技术问题来处理，因而有可能漠视大众的价值选择。在这个意义上，科学化的决策在过程上带有反民主倾向。因此，在科学行政的逻辑中，需要区分价值问题和技术问题。在技术和事实问题上，专家掌握的系统化的实证知识对于做出理性的决定更具意义，并可在促进理性的基础上证成行政权行使的合法性。
如果缺乏有效的规范以阻止专家越出事实和技术问题领域，会发生什么情况呢？行政系统的专家会以自己的价值判断代替立法所指示的目标，而这种价值判断又可能和其自身的利益相勾连。[35]很常见的情况是以行政官僚集团的利益代替公共利益目标，最严重的情况是，公共行政管制成了私利集团的营利行为，而专家的专业知识则为私利的实现提供了有力的工具。行政机关被各种私利的代表“俘获”，而失去自身的公共性。[36]较轻微的影响则可能是，价值上的偏差导致对事实认定的偏颇和专断。在此诸种情况下，专家知识的运用，所造成的后果可能是“专家专制”。因此，将专家权力限制在一定范围之内是很必要的。
由此看来，在手段选择的专业技术领域，专家知识的运用能够最大程度地促成理性，并因此部分地促进正当性。但是，由于专家天然具有将价值冲突技术化的倾向，在价值选择领域，专家往往可能以自己的价值判断代替立法者或大众的集体选择，因而可能损害民主价值，危害到行政权行使的合法性。
换言之，科学行政是否会带来行政的理性和科学性，取决于对行政系统的专家能否有一种竞争和制约性的体制，否则，行政机关就会获得一种话语、知识和权力的垄断。以“现代性”和“技术理性”为核心的公共政策过程，在强调理性、技术和专业知识的“技术路线”时，容易把专家和决策精英的作用推到一个核心的地位，从而形成官僚精英和知识精英联手形成的“知识——权力”垄断体制。公众性缺失的“技术路线”不仅对公共决策的质量造成了负面影响，导致很多政策失败，而且损害了公共决策的公共性和民主性。[37]上个世纪末，在西方的公共行政领域出现的被称为政策分析的“辩论转向”（Argumentative turn）的思潮，要求打破“知识——权力”垄断体制，重新找寻政策制定中的民主要素。打破知识和解释权的垄断权意味着“不民主的决策本身就是不科学的”。[38]
防止行政系统“专家理性”滥用的制约机制主要有两个：第一是公众参与制度。其功能是通过具有不同利益诉求和价值偏好主体的参与、表达，使行政立法和公共决策所涉及的价值选择问题，能够以一种具有民主化色彩的方式得以解决，避免行政系统以自己的价值判断代替公共选择的情形。在这个意义上，公众参与的功能可以被理解为以行政民主化促进行政科学化；第二是专家咨询制度。其功能是通过引入行政系统外部的专家知识和技术理性，与行政系统专家知识进行竞争，从而防止技术和知识的垄断。[39]应当说，中国公共行政决策体制变革，已经意识到这些问题，在依法行政的现实语境中，也提出了“公众参与、专家咨询、政府决定”相结合的目标。[40]
（三）民主行政：通过参与的合法化模式
如果行政过程本质上是一个对多种相互竞争和冲突的利益进行协调的政治过程，那么这一过程并不能仅通过立法机构的指令而得到合法化。因为公共利益、公共福利等目标在现实中具有不确定性，探寻公共利益的过程意味着行政机构拥有很大的自由裁量，因此，行政机关对公共利益的界定是否符合立法目标，很难通过形式“一致性”技术而加以判定。假如公共利益的判定和实现并不存在必然的、确定的“客观标准”，那么行政官员的专业知识、技术理性，也不能确保其可以准确地兑现“立法所设定的目标”。为了追求特定目标的实现，行政机关事实上需要拥有并行使“管理权”，而不仅仅是“执行权”。随着“积极行政”的兴起，行政机关为了回应社会需求而制定相关政策的情形也越来越多见，行政过程的政治特性也随之变得日益明显。
