政治过程的本质，是不同利益的表达、竞争、交涉、妥协并在此基础上达成合意的过程，这也就是所谓的“意志的表达”。如果政治过程，比如代议机关的立法，能够提供一个明确的“意志”或者“指令”，那么行政就可以被看作是这种明确意志或指令的执行过程。但是，基于宽泛的立法授权而表现出来的指令，事实上已经无法为行政机关提供明确的、具体的、权威的规则，这可以被看作本来应当在代议机关内进行的“政治过程”，延伸到了行政过程之中。行政机关根据宽泛的立法标准，对大量相互竞争的利益冲突进行权衡和协调解决的活动，本质上就是一个政治过程。

　　我们可以以“公共利益”概念为例，来观察依法行政逻辑在行政的现实情境中所面临的挑战。在面对复杂的行政目的而不能提供确切的、可供执行的规则时，立法机关往往为行政过程设定一些“目标”，比如“促进公共利益”、“公共福利”、“保障行政公平”等。行政机关在采取相关行动时，往往主张自己是为了实现“公共利益”目的；在形式上，这似乎完全符合法律的要求。但行政活动与法定目标之间的形式一致性，是否自动证成行政活动的合法性？答案显然是否定的。因为“公共利益”本身就是需要进一步观察和求证的问题。什么是公共利益？假如我们要求行政政策必须实现“公共利益”，事实上就需要假定：对我们所需要的公共政策，存在着一种客观的衡量标准，并且行政机关可以认知、确定这一标准。[21]“公共利益”客观性的假定，可能表达了人们的一个信念，即，存在着一种社会选择的客观基础。但是，对政治过程所进行的观察和分析，已经使这一信念不断削弱，因为观察者发现政治过程通常是各种利益相互竞争、冲突和妥协的过程；而所谓的政策，反映的并不是一个客观的选择，而是对多种利益的调和。[22]在国外，人们对公共利益的客观性已经开始质疑。例如，美国联邦最高法院大法官弗兰克福特认为“公共利益具有多种利益组合而成之结构”；[23]盖尔霍恩教授认为，公共利益并非“一块磐石”，“而是多种利益之平衡。”[24]有的评论者走得更远。他们认为：制定法或行政决定所采用的“公共利益”这一专门术语，也许只是精心设计的一个“神话”或者“意识形态”，其目的是遮掩多种价值和利益的配置过程。[25]“公共利益”概念只是对立法机关无能解决困难的社会选择的一种承认。[26]总之，行政的目标导向及其政治化特征，使判定行政的目标与法律要求之间是否一致，本身就成为一个问题。

　　行政过程的政治化，在行政立法和政策制定过程中得到最集中的展示。行政立法和公共政策制定，都是在某个宽泛的目标指引下的行政过程。一项公共政策将对很多相关利益产生巨大影响，在利益的驱动下，不同的利益主体为了追求有利于自己利益而展开的竞争，成为政策制定过程中一道永恒风景。行政立法所具有的“政策制定”（policy—making）特征，表明其社会选择的特征，例如，环境保护的标准、社会福利发放标准、公用设施费率的设定等等，本质上都是一种社会选择，将影响到“群体正义”（collective justice）。如果政策制定所追求的目标并不存在客观的基础，那么行政专家也就无法通过“技术化”的手段来做出方案的选择。因此，很自然地，公共政策的制定过程，其实就是一个对各种相互竞争和冲突的利益进行平衡和协调的过程。

　　观察表明，即便是在执行规则的裁决过程中，行政机关对各种利益进行权衡，并且依据自由裁量而做出决定的情形也是普遍存在的。美国行政法学者戴维斯教授对“事实上的自由裁量”的研究表明，在执法和裁决过程中，行政官员同样拥有广泛的自由裁量。[27]政过程中的“选择性执法”（selective law enforcement）和依据检控自由裁量（prosecutorial discretion）而进行的不作为，[28]本质上都可以被理解为对利益和价值的权衡。例如，假设环境保护机关对一家发电厂排放污染物的行为不进行制裁，那么，这种不作为本身可以被看作一种选择：即在环境保护的利益和电力消费者利益之间进行了权衡之后的决定。

　　在当代中国行政的现实情境中，法的多样化和行政过程的政治化，均已成为显而易见的现实。在这种现实情境中，要求行政活动依照法律、法规和规章而进行，并不能必然地使行政活动获得合法性。如前所述，行政法规、规章本身就面临着合法化问题；就算行政活动依照立法机关制定的法律而展开，行政过程中自由裁量普遍存在的事实，也表明行政机关的选择与法律目的之间的一致性，是一个需要进一步评估的问题。总之，行政活动的合法化，已经很难通过原有的形式合法化逻辑来完成。

　　对行政立法广泛存在和行政过程“政治特性”的分析，也使我们进一步观察到传统行政法治模式合法化逻辑的困境。行政法传统模式本质上是一种制约政府权力的预防性的消极机制，无法面对积极行政所提出的现实问题，[29]在逻辑上也很难通过规则、目标与行政过程选择的“一致性”而直接解释行政活动的合法性问题。对一个具有越来越“政治化”特征的行政过程进行合法化解释，已经超出了传统行政法治模式所能提供的解释能力的极限。

　　四、行政的民主化与科学化：弥补逻辑与现实之距离的尝试

　　（一）作为行政合法化支持的科学行政和民主行政

　　行政立法的兴起和行政过程的政治化现实表明，行政的合法化已经不能仅仅通过行政与法律的一致性而完成。以行政活动合法性为核心关注的行政法治，需要引入新的合法化逻辑，以适应变化了的行政现实。

　　其实，在中国推进依法行政的过程中，人们已经意识到了依法行政逻辑与现实之间的距离，并且尝试引入新的合法化逻辑，为行政的合法化和正当化开掘新的资源。例如，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的指导思想和目标界定时，明确指出：

　　“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。”[30]“健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。”[31]

　　很明显，这里表达出将依法行政、民主行政、科学行政进行统合的期待：行政不仅要具备形式合法性，而且需要体现民主性和理性。正是由于“法”的多样性和行政的政治化特征，使行政活动的合法性已经不能仅通过依法行政的形式逻辑而证成。变革的方向是寻求新的行政合法化资源和路径。行政的民主化和科学化，正是探求现实情境中新的合法化资源的努力。正是在这一背景下，我们发现在当代行政法和公共行政理论中，通过民主化和理性化的路径而为行政活动增加新的合法化资源，已经得到越来越多的重视。以下通过理想类型方法，将这两种合法化路径归纳为“通过理性的合法化模式”和“通过参与的合法化模式”。