（二）“依法”作为行政合法化的逻辑
对依法行政源流的简单梳理表明，“依法”作为对行政活动的要求，本质上源于近代以来法治主义对行政的要求，这一要求背后所隐含的是国家理论，涉及到人民主权和古典自由主义。其目标是试图通过法律对行政的约束，实现有限政府；通过“模范的法律”（model of law）而实现“模范政府”（model of government）。[12]
传统行政法治模式中行政的合法化路径和逻辑既是规范性的，也是解释性的。从规范意义讲，它提出了行政活动基本的规范性要求：行政必须符合法律；或者“无法律便无行政”。从解释意义讲，评价和解释行政活动是否具有合法性的核心技术，就是分析行政活动与法律要求之间是否一致。从行政法角度看，解释性逻辑显然在行政活动实践中更加突出，这也正说明了为什么在传统行政法模式中，法院和司法审查一直处于核心地位。
不难发现，依法行政背后的逻辑，本质上是一种法律对行政的控制性、防御性逻辑。通过法律为行政划定边界、设定规则，目的是对行政权予以控制，防止其侵入私人空间。法律对行政的控制和防御，暗含了传统行政法治对“守夜人”政府、消极行政和“最弱意义国家”等理念的认同。
（三）理念移植：中国行政法治语境中的“依法行政”
前文已述，依法行政概念移植自西方法治文化。依法行政进入中国行政法学主流话语和官方话语的时间，恰好与“法治”（rule of law）理念在中国开始得到重视的时间重合，这并不是巧合，而是必然，因为依法行政被认为是法治对行政活动的根本性要求。[13]
将“法”作为一种“治理技术”或者工具的理念，在中国传统法律文化中源远流长。但是，将法作为一种规范和制约行政权手段的“依法行政”理念和原则，的确标志着对法治主义的认同。这表现在我国依法行政概念的演进过程之中。在官方话语中，依法行政的提法，源于“依法办事”，而提出依法办事，主要针对于过去的“依政策办事”。[14]这种语境中的依法办事，更多强调了法的工具性，而非目的性。1989年《行政诉讼法》的颁布，将行政的合法性价值，从工具层面提升到目的层面，也逐步使依法行政上升为对行政活动的规范性要求。1993年国务院《政府工作报告》明确提出了“依法行政原则”，提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。[15]1996年，八届人大四次会议确认了“依法治国，建设社会主义法制国家”的战略；1997年，党的十五大报告又将“法制国家”表述为“法治国家”，该表述于1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案得到规定。“法治”理念的引入，直接促进了与其相应的依法行政理念转变，近代意义上的依法行政理念进入了中国行政法制改革实践中。1999年，国务院发布《全面推进依法行政的决定》；2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，2008年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，对依法行政的原则要求、具体内容、重点环节等做出了具体部署和要求。
我们发现，中国依法行政理念的提出和发展，始终是在“法治国家”这一背景下展开的。因此，依法行政被理解为法治对行政的要求，同时也是行政走向“法治化”的路径。在这一背景中，依法行政的逻辑，虽然可能带有一些本土因素考量，但在本质上依然是一种“通过法律的合法化”逻辑。例如，国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政的基本要求，提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六个方面。关于合法行政，国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：
“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人或其他组织合法权益或增加公民、法人或其他组织义务的决定。”[16]
这一关于“合法行政”的规范性要求清楚地表明，中国法治国家建设背景下的依法行政，其背后蕴含的行政合法化逻辑，就是籍由行政活动与“法”的一致性，而使行政活动获得合法性。这正是传统依法行政理念背后的行政合法化逻辑。所不同的是，考虑到现代行政背景中法源的多样性，我们对“法”进行了扩大理解，将判定合法性的依据由原来单一的“法律”标准，扩展为“法律、法规或规章”。[17]
至此，我们对中国依法行政理念和西方行政法治理念的同源性及其蕴含的行政合法化逻辑进行了扼要分析。我们发现，作为行政法治理念基本要求的依法行政，主要是针对“消极行政”而设定的一项底线要求，即，行政必须遵守法律。行政活动符合法律，既是一项规范要求，同时也是行政获得合法化的途径。依法行政蕴含的逻辑是否能够成立，或者行政活动“依法”进行是否必然获得“合法性”，将依赖于两个条件：第一，行政所依之“法”具有内在的民主正当性；第二，行政的内容局限于对法律指令的执行。很显然，这两个前提条件与当代“行政国”的现实恰好构成巨大的反差。
三、依法行政的现实情境：对“法”和“行政”的观察
（一）行政立法对依法行政逻辑的挑战
通过“依法”而使行政活动合法化的逻辑，在当代行政的现实情境中所面临的第一个挑战，来自“法”的形式和外延的扩展。传统上，立法属于立法机关的专门职能，但随着“行政国”的出现，行政机关制定法规、规章等的行政立法权改变了原有权力分工和职能，行政法规、规章成为“法”的主要表现形式，也成为行政活动的主要规则和依据。在中国的行政情境中，情况同样如此。传统法治的“法律的统治”（rule of law）之理念，已经转变为“规章的统治”（rule of rules）之现实。仅以地方政府制定的行政规章为例。1978年—1997年近二十年中，地方政府制定的规章数量超过15，000件，数量上远远超过立法机关制定的规则（见表1）。具体到特定地方，中国法治变革所处的经济、社会变革背景，使行政规则在“法”的体系中所处的重要地位更加突出，特别是创制性行政规章占了相当大的比重（见表2）。
表1：地方政府规章的制定情况统计表（1978—1997）[18]
