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经济法程序的“二元结构”及其非均衡性

  对调制程序,可以从行为角度作进一步的划分,如调控程序与规制程序、抽象调制程序与具体调制程序、正式调制程序与非正式调制程序等。
  至于对策程序,从调制受体从事对策行为的表现来看,主要包括横向对策程序与纵向对策程序两类。前者指调制受体在市场上从事市场竞争或相关交易行为时应当或可以遵循的程序,例如,经营者提供商品或者服务时,应当按照国家有关规定或商业惯例向消费者出具购货凭证或服务单据;后者指调制受体针对调制行为实施相应博弈行为时应当或可以遵循的程序,如反垄断法中的企业集中事前申报程序。
  此外,根据程序的适用效力及当事人的可选择程度,对策程序又可分为强制性对策程序和任意性或可选择性对策程序。前者如我国《税收征管法》第六条的规定:“纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”后者如我国《产品质量法》第十四条规定:“国家根据国际通用的质量管理标准,推行企业质量体系认证制度。企业根据自愿原则可以向国务院产品质量监督部门认可的或者国务院产品质量监督部门授权的部门认可的认证机构申请企业质量体系认证。”
  (二)调制程序与对策程序结构的非均衡性
  对二者关系,必须看到,在调制程序与对策程序的“二元结构”中,调制程序往往占据了较大部分,在经济法程序中处于主导地位,对策程序则多数情况下作为调制程序的补充,具有边缘性、辅助性。这种非均衡结构的形成,主要有两方面原因:
  第一,主体行为结构的非均衡性对程序结构的影响。从行为结构上看,经济法主体的行为,虽在总体上包括调制行为与对策行为,但前者却始终居于核心地位和主导地位。这与调制主体及其调制权的核心地位是一致的。两类行为之间的主从性、不对等性,必然使得两类程序之间也呈现结构上的非均衡性。事实上,调制受体的行为,主要是作为市场主体的对策行为,它不同于平等民事主体之间的博弈,也不同于通常的行政相对人对具体行政行为的遵从,而是针对国家调制所作出的遵从或不遵从的选择。可见,调制受体对策行为的采取,一般情况下,是以调制行为为前提和基础的,如果没有调制行为,则针对调制行为所进行的对策行为就无从发生。正因如此,对各种调制行为的规范,就成为经济法调整的重点。这种规范,既包括实体上的赋权,也包括程序上的控制,进而调制程序也就成为经济法程序结构中的重点。
  第二,经济法职能的实现对两类程序的依赖性不同。经济法产生于“市场失灵”导致的产业失衡与竞争失序等“新问题”之上,“市场失灵”本身意味着单靠市场主体的行为,已无法解决市场中的某些“公共问题”,这就需要国家以一种主动的姿态,对市场运行从宏观与微观两个层面进行调控或规制。因此,经济法的主要职能就在于,对市场进行适当的调制,以克服市场自身的缺陷。进行调制,就必须具有相应的调制程序。同时,基于“利益主体”、“有限理性”等假设,国家的调制活动亦会出现失灵或失败,甚至出现“权力寻租”等滥用调制权的情况,这就需要将调制行为纳入法制框架,依法进行调制。依法调制的重要内容,就是依法定的调制程序进行调制。可见,调制行为及相应调制程序的出现,是对市场主体行为进行矫正的结果,也是保障经济法职能实现所必需。
  当然,对策程序的恰当设置,也会有助于经济法职能的实现。例如,反垄断法中的企业集中事前申报制度,它涉及到申报时机、申报期限、审查期限、申报材料的提交等一系列程序性规定,如果能够结合本国经济发展现实,考虑到市场结构现状及执法当局设置的特殊性等“国别性因素”[6],设置一套合理的申报程序,必然有助于有效竞争秩序的形成。但总体而言,对策程序的补充性、辅助性地位,仍较明显。无论是“指导性”的对策程序,还是“约束性”的对策程序,往往都需要相应调制程序的配合,才具有可操作性,才能使调制受体据此实施的对策行为合法、有效,这尤其体现在经济法中的某些申请与审批程序之中。而某些对策程序的设置,本身即是为了配合调制程序的顺利开展,调制受体一旦违反这些程序,则可能招致相应的处罚,例如,税务机关依据法定程序进行征税,就必须要求纳税人履行一定的税务登记、纳税申报等对策程序。
  (三)调制程序与对策程序的结构组合与优化
  由经济法法职能及其他相关问题决定,调制程序与对策程序之间的非均衡性在所难免,但若能实现该“二元结构”的优化,使两类程序相互配合,则必然能发挥任一方都无法比拟的“整体效应”。从这个角度看,有必要对调制程序与对策程序进行“整体分析”,避免单纯地重视调制程序作用的发挥,而忽视对策程序,也不应过分强调调制程序或对策程序内部构成中的某一类程序的重要性,忽视其他程序。
  着眼于我国经济法程序规范的构成,这种结构失衡或非优化状态,已比较明显。其一,调制程序的重要性已渐受重视,主导地位基本确立,但对策程序仍然偏少;其二,就调制程序来说,某些程序的可操作性和可控性仍有待提高,尤其是其中的“约束性”程序呈现不足,对调制主体的程序控制仍较弱化;其三,对策程序的内部结构,则刚好与调制程序相反,表现为“约束性”程序较“指导性”程序偏多,强制性程序较任意性或可选择性程序偏多,这实际上也是也一种结构失衡。
  基于此,对调制程序与对策程序的结构组合,必须进行适当的优化。既要着眼于经济法程序这一大的“系统”,也要把调制程序与对策程序分别看作两个独立的“系统”,从总分两个维度,实现各类程序组合的优化。
  第一,在保证调制程序主导地位的同时,应重视对策程序作用的发挥。虽然调制程序在经济法职能实现上担负主要作用,但对策程序对于防止调制失败,增加调制实效,也功不可没。在特定领域[7],调制程序与对策程序之间是相辅相成、“互赖且互助”的关系,缺少对策程序的设置,某些调制行为便无从展开,调制程序也即失去作用。这是因为,经济法主体的行为,从目的上看可以分为两类,即基础性行为和高层次行为,从而形成层级上的“二元结构”。调制目标的实现,要以一些基础性行为的实施为基础,从而使调制行为具有了高层次性。[8]这些基础性行为,既可能由调制主体实施,如税收收入行为,也可能由调制受体实施,如企业的竞争行为。因此,经济法规范中必须有对对策程序的相关设置,否则,调制程序的作用也将难以发挥。


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