|
就目前大学的权力格局而言，由于我国大学还没有实现完全意义上的真正自治，其享有的权力亦有两个方面的来源：一小部分源于国家法律的授权，[24]另一大部分则源于原始的自治性权力，而且随着我国高等教育体制改革的不断深化，这种自治性权力的比重必将不断加大，并最终形成具有中国特色的大学自治制度，这已是不可逆转的历史趋势。从这个意义讲，目前我国大学兼具“授权性行政主体”和“自治性行政主体”的双重身份，而且后者的比重大有超过前者的态势。在此情形下，“法律、法规、规章授权组织”概念已经不能适应社会发展的内在需求，并成为制约大学生权益救济的制度性障碍。为此，必须实现传统行政主体理论的拓展与突破，使其涵盖“自治性行政主体”这种新兴类型，[25]从而确立公立高校等非政府公共组织在行政诉讼中的被告资格。
四、教育行政规章的压挤效应
由于公众对大学自治精神的陌生和大学自身“规则治理”意识的淡薄，特别是“文革”后最高教育行政机关在高等教育重建过程中所发挥的主导性作用，所以，一旦发生教育纠纷人们往往习惯于向国家要依据和政策，试图以国家“政策”(包括法律、法规和规章，甚至是通知、答复等规范性文件)否定大学的“校规”，从而实现自身权益的保障和救济。这样，国家立法特别是教育行政规章开始以正当的理由、全面介入了大学事务，从内部机构和专业的设置，[26]到大学生的管理与处分，[27]从教师的管理[28]到学籍档案[29]的管理，都有着具体而详尽的规定。“全国人大常委会”法制工作委员会审查出版的《中华人民共和国教育法律法规总览》所收录的1084件有效文件显示，仅1985年以后的教育法律、法规、规章及其他规范性文件就多达1032件，其中绝大多数是最高教育行政机关的部门规章和其他规范性文件。[30]根据笔者对教育部官方网站“政策法规”一栏所收集的法律、法规和规章的统计，涉及高等教育的法律、法规和规章之比是6：13：51，教育部门规章的数量是法律和行政法规数量之和的2倍还要多。[31]
这样，就形成了一个恶性循环，大量的教育行政规章不断地侵蚀着大学的自治空间，然而，一旦发生教育纠纷，这些本身就存在合法性危机的教育部门规章，却成为了大学证明自己行为“合法”的“挡箭牌”和“护身符”，只要有最高教育主管部门的规定，那怕是通知性质的规范性文件，法院也大多据此判定学校由于有了“上位法”依据而胜诉，大学生群体为了保护自己的合法权益就又发出了细化规章规定的呼声，教育行政部门则“顺应民意”进一步的加强立法。如是，部门规章愈多，大学的自治权愈受压挤，而大学生的合法权益亦愈难保障。因此，笔者以为，教育部门规章不但不能保障大学生的合法权益，而且是大学生权益救济的最大障碍，必须在提升大学规则治理意识的前提下，逐步规范教育主管部门的规章制定权，使目前命令性的规章有计划地过渡为监督性和指导性的规章。
【注释】﹡倪洪涛：湘潭大学法学院副教授，湘潭大学在读法学博士，主要研究方向为宪法学与行政法学。
此文系湖南省教育科学“十一五”规划项目“大学生申诉制度”（项目编号：XJK06CGD003）的阶段性成果。
|
