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公共物品并非象其表面所指示的一样似乎可理解为对社会上所有人都有利的东西。“对于不同的利益集团，公共物品意味着不同的收益与成本。”比如公路的修建，明显会对铁路带来竞争压力，而利率的降低，又会对储户利益产生影响。所以，公共物品之公共性并不是体现于所有人的利益享有与更新，由此决定它的提供（公共选择过程）可能会损害部分人的利益，但在该物品领域内，人们是可以（抑或说是应该）忍受并接受的。
公共物品的“消费非排他（无法排他）性”，割断了生产者与消费者之间的联系，从而引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。究其根源，应在于人们的自利本性，因为，既然只要有他人提供了这么一种物品，甲即可“搭便车”（free-rider）共同消费，那么甲就可能千方百计不去提供这种物品，只待他人提供后进行顺便享用。这样，大家就都寄希望于他人行为，而最终将无人行为，于是产生物品供给不足无法满足实际需要、资源配置无效率的情况。面对此种困境，个人之间的直接交易显然由于“交易成本”过高而得不偿失，市场从中失去其原有效力。于此，可以进而考虑通过一种“集体行为”（collective act）或“公共选择”（public choice）来组织供给公共物品的消费。在经济学看来，政府作为一种公共机构，是天然的提供公共物品的制度组织。[6]它为创造稳定宏观经济环境而进行的宏观调控，实际就是一种组织供给“公共物品”的行为。
但是，政府在组织“公共物品”的供给之外，是否还应涉足于“私人物品”的供给？这一问题关系到政府行为的界限。制度经济学认为，政府不必也不应管“私人物品”的供给，因为，私人物品由于“消费的排他性”一般不会发生“占便宜”问题，谁消费谁就自己供给，这就直接在个体之间实现了私人物品生产的资源合理配置，供求也自动达至平衡。然而，“在公共物品领域与私人物品领域之间，并没有一条明确的不可逾越的界线，因而‘公共选择’过程（政府职能的发挥）就不会自动停留在公共物品与私人物品的边界上。”[7]所以，其中可能产生的越界行为，显然也会对市场制度产生巨大的影响——毕竟，在市场越界时，政府很容易加以抵制，而政府越界，市场更多地是无能为力——予此，界定政府提供公共物品的职能限域就成为维护政府与市场均衡之必需。
（二）以组织公共物品供给作为参照系（frame of reference）来限定的政府职能
由宏观调控之性质可见，政府的社会经济职能就在于以一种宏观主体的身份为微观主体供给公共物品。尽管这种“供给”可能会对个别经济主体产生利益倾斜，但它更大程度上是为社会整体经济生活服务，也就是更多地体现出全局性、公共性与宏观性。予此笔者认为，经济层面上的政府行为只有在体现出供给公共物品的属性时，我们才可认定其为正当行使职能，否则即为越界。“……离开了公共物品的‘生产’和供给，国家权力必然遭致滥用。”“国家权力的内容很多……它的最大特点是，其生产、存在、实施和发展总是与公共的需求有关，即总是与公共物品的‘生产’和供给有关。”[8]
由此，组织公共物品的供给成为界定政府经济职能范围的标准，我们亦可据此将政府经济职能限定为如下：
①维护完全竞争市场（perfectly competition market）秩序
经济发展史揭示，完全放任的市场竞争必然将导致垄断，而垄断的生成又必然反过来阻碍和削弱竞争，结果是市场机制调控功能受到损坏，国民经济难以实现有效均衡运行。一般情况下，垄断致市场机制失灵后，产品价格无法反映市场的真正需求，则资源无法得到有效配置，技术更新亦无推动力。市场上充斥着的只是质次价高的产品，消费者的利益无从保障；而垄断企业也将通过垄断价格，肆无忌惮地在市场上“强”食“弱肉”，整个国民经济的效益将维系在动荡的低效中。所以，有效的自由市场竞争，需要国家强大的制度保证，需要国家通过立法手段和竞争政策制定竞争规则、确立竞争秩序。国家所提供的这些安全、秩序和公正的竞争制度安排，实际上就是一种对所有市场主体都能消费的“公共物品”。
②提供社会“产品”与公共服务（public service）
因关系社会的整体利益，教育、卫生等部门成为一个文明社会不可或缺的组成部分，但私人经济部门无法组织供给；而在一些容易形成自然垄断、难以展开有效自由竞争的领域，如城市基础设施、邮政、通讯、电力等社会公共服务部门，市场机制又失却其调控职能；另外，铁路、公路交通等公共部门因私人经济部门无力提供并难以获得盈利，也只能依赖于国家财力的支持。
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