应该指出，制度上的差异可能为中国接受公正补偿标准带来了独特的困难。尤其在计划经济体制下，行政垄断造成了相当任意的财富分配格局有些人被安排住在十分繁华的地段，有些人则住在穷乡僻壤，从而导致征收补偿的巨大差异。这样就产生了一个问题：既然公正补偿只是保护可能是相当任意的既得利益，这项标准本身是否具有正当性？〔46〕部分由于残缺不全的私有产权本身确实难以为公正补偿提供全部的制度依据，本文无意在此卷入这个涉及到传统经济体制遗留下来的复杂历史问题，而只是从普遍的人性假定出发主张公正补偿的必要性。除了导致过度征收等制度后果之外，不公正补偿确实对被征收者个人造成巨大痛苦。毕竟，无论财产的所有权或使用权的初始分配在法律上是否具有必然性和正当性，人在享用财产多年之后必然产生一种生存上的依赖性甚至个人感情，以至于在这种情况下剥夺其享受的权利将产生比一开始就拒绝赋予这种权利还要大得多的痛苦。〔47〕在这个意义上，受到国家承认的对财产的长期占有和使用及其所产生的依赖创造了正当（尽管是不完全意义上）的产权，因而为公正补偿提供了合理基础。
本文以下说明，不公正补偿已经在中国产生了耕地流失等严重后果，而公正补偿是消除种种社会恶果的惟一办法。这是
宪法修正案的征收补偿条款必须被理解为“公正补偿”的原因，且公正补偿在制度上要求适当的立法和司法保障。
（一）不公正补偿的社会后果—中国耕地的流失
如本文开始所述，公正补偿是规范征收行为的有效手段。通过迫使政府为征收付出应有的代价，公正补偿的
宪法要求使强制性的征收行为市场化，从而有助于实现社会资源的最佳配置：在考虑是否征收的过程中，政府必须像私人交易那样精打细算，只有至少在收支平衡的情况下才为了公共利益而决定征收。反之，不公正补偿将允许征收行为通过政府权力的强制行使而偏离市场经济要求，导致严重的过度征收及因此而产生的种种难以通过制度加以规范的违法浪费行为。事实上，不公正补偿已经导致滥用土地、乱占耕地和盲目设立开发区等困扰中国社会的种种问题。
近年来，中国耕地流失现象相当严重。〔48〕2004年3月5日，国土资源部下发通知规定：“中国将实行最严格的耕地保护制度”，尤其要保护基本农田，“不允许擅自将耕地改为非农业用地”。国务院也在10天内就保护耕地两次发出紧急通知。事实上，中国自1997年起就实行世界上最严格的耕地保护制度，并尽量做到耕地的占补平衡，但这并未遏制耕地资源的急剧减少。其中一个重要原因是有些地方盲目设立开发区，圈地之后招不来项目，因而不建设也不种植。〔49〕尽管根据国务院的《
基本农田保护条例》，动用基本农田必须经过国务院批准，但不少地方政府无视法律规定，任意开辟开发区，占用大量基本农田。全国人大常委会执法检查组在检查
土地管理法实施情况的报告中指出，目前我国大量占用耕地尤其是基本农田的现象时有发生。违规设立的开发区遍布全国各地，导致开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。据国土资源部不完全统计，全国开发区目前多达6015多个，规划面积3.54万平方公里，已超过现有城镇建成区面积的总和，其中相当数量是耕地，有的还是高产农田。〔50〕耕地流失之所以屡禁不止，其根本原因在于低价征用农民土地的制度现实。
中国目前的补偿标准不是按土地的实际价格，而是按照征用土地的原用途，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。〔51〕既然政府可以用很低廉的价格从农民手中拿到土地，然后以很高的价格卖给开发商，那么征地对政府来说无论如何都“划算”。政府在征地过程中获取了过多的收益，进一步刺激了他们的征地积极性，从而导致过度征收。同时，商业开发和招商引资也是带动地方经济增长的主要手段，因而成为考察官员政绩的主要指标，而土地又是地方政府最能吸引开发商的王牌。
在巨大的利益驱动下，也就难怪地方政府冒着法律法规制裁的风险违法征地。〔52〕要从源头上遏制政府的违法征收行为，必须消除这种不正当的利益驱动，而最有效的方式就是要求政府为征收提供公正补偿。
宪法的公正补偿要求迫使政府为其征收行为付出由市场机制决定的成本，从而必须慎重考虑、精打细算。
（二）“公正补偿”的宪法学意义
2004年3月，现行
宪法在新的修正案中明确规定对土地和私有财产的征收必须“给予补偿”。首先必须指出，
宪法的补偿要求显然是某种“公正补偿”。否则，由于几乎所有的征收行为都会给予一定的“补偿”尽管可能远远低于市场价值，修宪就完全失去了意义。如上所述，如果补偿不公正，不仅将严重危害社会和谐与安定，而且还将导致过度征收和资源浪费，造成不可遏止的耕地流失。问题的关键显然不是有没有补偿，而是补偿是否“公正”。因此，
宪法修正案的补偿条款应该理解为要求某种意义上的“公正补偿”。
对公正补偿的
宪法解读尤其重要，因为只有做到公正补偿，才能有效防止政府部门以“公共利益”的名义过度征收。值得指出的是，虽然
宪法规定征收必须“为了公共利益”，但笔者在其它地方论证过“公共利益”是一个很难甚至不可能界定的术语，因而控制过度征收的重任几乎完全落在补偿条款之上。事实上，根据16个省的国土资源部门对2000-2001年各类建设用地调查，目前的征地项目早已远远超出公共利益的需要，不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目（52%）、经济适用房及市政公用设施等（12%），还包括工商业和房地产等经营项目（22%）。有些重大工程以“公共利益”为名，其实却属于普通赢利行为。譬如高速公路一修好就收费，完全是企业经营行为，却以每亩几千元的低价征地。〔53〕极不合理的补偿方案势必造成过度征收，而要改变这种结果，只有取消“公共利益”的特殊地位，要求所有的征收行为不论是为了什么目的—都一视同仁按照市场原则给予公正补偿。〔54〕
