社保基金股权资产管理法律问题研究
李寿双
【关键词】社保基金 股权管理 资产管理
【全文】
社保基金股权资产的运营
一、社会保障基金收支动态平衡及国有股划拨的必要性和可行性分析
二、社保基金理事会运营国有股权的相关法律分析
（一）社保理事会的法律定位
（二）社保理事会与国资委的法律关系定位
（三）社保理事会与地方政府利益关系的法律协调
三、股权资产运营模式的法律比较
（一）间接运营模式
1、委托模式
2、信托模式
3、委托模式和信托模式比较
（二）直接运营模式
1、直接运营的法律障碍及其克服
2、直接运营模式的法律障碍及其克服
四、社保基金股权资产运营的其他相关法律问题
（一）股权资产瑕疵的法律风险及其规避
（二）社保理事会股东权保护的法律问题
五、授权运营模式的可行性探讨——兼及社保理事会与集团公司之间的法律关系协调
（二）
社保基金股权资产的变现
（另文处理）
【报告摘要】
中国政府一直未明确的社会保障债务按照世界银行的测算为１．９２万亿，据测算，在投资回报率４％的情况下高达１０．８万亿元，与全部的国有资产数量相当；但社保基金2001年的收益率只有2.25%；2002年的收益率为2.75%。随着中国人口老龄化程度的加速以及潜在兑付高峰的威胁，社保基金面临着越来越迫切的支付压力。为保证该基金能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力，在国有股坚持短期内无法进行的情况下，划拨部分国有股权充实社保基金已经成为了一个必要的选择。
将国有股划拨给社保基金经营可能遇到以下问题：存在着多个主体持有、管理并处置国有资产的可能性，相关的法律、法规如何衔接和配套的问题？社保基金会吸纳地方政府管理的国有股权时，关系如何协调？社保基金能否真正有能力来行使规模庞大的国有股的职能，如何行使？企业目标的多元化能否使社保基金对国有股的收益权和剩余索取权得到保障？原有集团公司代为行使出资人的旧格局打破后，社保基金会在运营划拨国有股权时如何协调与之的关系？集团公司一旦失去对上市公司的控制权后，可能加快掏空上市公司的步伐，社保基金会如何应对？另外方面，社保基金作为维护社会保障机制正常运行的储备基金，接受划拨国有股的最终目的在于变现这部分国有资产以扩大社保基金“蓄水池”的规模，满足社保基金缺口，那么在吸纳划拨的国有股权后，如何将其变现，尤其是如何将其与社保基金会机构投资者的地位以及国有资产的战略重组等配合起来，将是社保基金会接受划拨国有股之后面临的另一个大方面的问题。
本报告的第一部份集中研究了社保基金会接受划拨国有股后的运营问题。文章首先结合我国新的国有资产管理体制，分析了社保基金会接受、运营划拨国有股权过程中，与国资委和地方国资管理结构之间的法律关系协调问题；在具体如何运营划拨后的国有股权问题上，文章提出了两种基本模式：间接运营模式和直接运营模式，其中间接运营模式又包括委托模式和信托模式，并且从法律的角度对这些可兹利用的运营模式进行了比较。文章最后，针对我国大型企业原有的国有资产运营模式，提出并探讨了社保基金会授权集团公司运营划拨国有股权的必要性和可行性，这与目前正在讨论的国有资产的“三层次”运作框架有一定的相似性，符合国际上运营国有资产的一般管理和我国未来国有资产运营的发展趋势。另外，文章还特别分析了与此相关的两个法律问题，即划拨国有股权瑕疵的法律风险及其规避和社保理事会股东权保护的法律问题。
本报告的第二部分集中探讨了国有股权变现的各种操作方式以及国有股权变现过程中涉及的主要法律问题。
【正文】
（一）
社保基金股权资产的运营
一、社会保障基金收支动态平衡及国有股划拨的必要性和可行性分析
２０００年筹建成立的全国社会保障基金理事会，作为中央政府掌握的社会保障基金，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证。全国社会保障基金理事会所管理的资产系中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金，应当具有弥补社会保障债务的功能和“蓄水池”作用。
研究表明：中国在今后养老金改革和维持失业保险体系的财政成本（即弥补社保缺口所需的补贴）会逐步上升，２０１０年前后达到ＧＤＰ的０．６％－０．７％，此后４０年内逐步下降至０．３％。如果２０１５至２０５０年间的社会保障缺口完全由全国社会保障基金理事会所管理的基金支付，需要该基金在今后１５年左右的时间内积累起大约相当于ＧＤＰ总额１８．４％的资金，这就要求该基金在基本不发生支出的情况下，每年平均积累ＧＤＰ的１．２％。按照２００２年ＧＤＰ大约１０万亿计算，年积累应当在１２００亿以上。随着中国人口老龄化程度的加速以及潜在兑付高峰的威胁，社保基金面临着越来越迫切的支付压力。据测算，即使不考虑我国老龄化趋势使得支取社保基金的人数增加，单假设按照目前3500亿的个人空账的规模，保证在日后没有新的收支缺口出现，以目前社保基金1554亿元的累积节余，要在2015年我国进入社保基金支付的高峰期时如期支付，每年的收益复合增长率必须保证在11%(2003年～2015年)。但社保基金的收益水平却一直在低水平上徘徊，据公开资料，社保基金2001年的收益率只有2.25%；2002年的收益率为2.75%，仅与三年期银行存款利率相当。而目前由于受法律法规的限制，社保基金的投资范围主要集中在银行存款和国债投资，投资收益率远远低于社保事业发展的需要，吸纳新的资产，扩展新的投资渠道刻不容缓。
