共识可以分三为个层次(1)基本共识，或曰有关终极价值如自由和平等的共识；(2)政体层次的共识，或曰主要表现为
宪法的程序的共识；(3)政策共识，或曰有关政府或政策的共识。参见乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社，1998年，页101-4；戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社，1989年，第18章。
有关不同群体之间的对话是否可能以及对话能否达成共识这两种问题，本文持肯定的回答，详细论述超出本文范围，可参见BruceAckerman,WhyDialogue,JournalofPhilosophy,LXXVI(1),January1989,5-22；JohnRawls,TheIdeaofOverlappingConsensus,OxfordJournalofLegalStudies(1987),7(1),1-25。
米克尔约翰认为，
宪法是人民自治的宪章。作为一个欲结成政治团体的人群，人民之间彼此同意，他们是自我统治的，而不受制于外人。他们又认为，作为自由人，在政治上是平等的。他们自己制定法律，并决定法律面前人人平等，人人服从法律。他们亲自建立政府，因此政府的正当权力来源于被治者的同意。这些合意便是人民之间的基本契约（BasicCompact）。参见Meiklejohn,FreespeechanditsRelationtoSelf-Government,1948,pp.3,105，or,Meilejohn,PoliticalLiberalism,1961,pp.250-4.。认识这种基本契约，是理解
宪法保障言论自由的关键。在此理解之下，第一修正案的革命性含义即是“否认所有的属于人民的机构可以拥有限制人民行使选举权力的自由的权威。”因此，第一修正案并所保障的并非说话的自由，而是“我们据以进行统治的那些思想和交流活动的自由。”参见Mejklejohn,PoliticalLiberalism，1961,pp.254-255。虽然米克尔约翰分析的具体对象是美国宪法第一修正案，但是他的分析也具有一般的意义。
Meiklejohn,PoliticalLiberalism，1961,p.255。
Meiklejohn，FreespeechanditsRelationtoSelf-Government,1948，pp.25-27。
Id.,at27。
因此，我们必须把政府的对话活动与政府参与公共舆论的塑造活动区别开来，所谓“对话”是指政府与公共舆论的主体——公民之间的双向交流活动。政府从公共舆论中获得民意，回应公共舆论的要求。而政府对公共舆论的参与体现着政府的一种控制与支配的态度。但是基于民主原理，基于这样一种认识——人民通过舆论主宰政府，而不是政府通过舆论主宰人民，必须将政府在塑造公共舆论中的参与性活动限制在一个最小必要的限度之内。政府的参与性活动主要通过以下四种途径：(1)掌控传播媒体；(2)规制言论的表达活动；(3)规定学校教育和考试内容；(4)将某种“政治”条件列入对公职人员的适任性的要求之中。
1974年，美国已故斯图尔特大法官在耶鲁大学法学院发表题为“OrofthePress”的演说，解释美国宪法第一修正案。他认为，第一修正案保障新闻自由的目的在于给予新闻媒体一种机构上的自主地位（theinstitutionalautonomy），以作为对于立法行政司法三种官方机构的额外制约，使人民免于专制统治。参见PotterStewart,OrofthePress,26TheHastingsLawJournal634(1975)。学者布拉斯从美国立宪思想史和最高法院的若干判例中分析指出
宪法第一修正案的一个重要目的和价值即在于制约权力的滥用。参见V.Blasi,TheCheckingValueinFirstAmendmentTheory,1977AmericanBarFoundationResearchJournal521-649。本文这里提供一个一般性的说明。
孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1961年，页154。
正如德沃金所言，基本权利是多数人对少数人允诺其会尊重少数之尊严及平等待遇所作之保证。参见德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社，1998年，页205。
麦迪逊曾谈到保护少数人的两种办法：传统的阶层或团体按照惯例或自身特有的方式运作，不受社会约束；利益、阶层的多样化。参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆，1980年，页206-7。从制度的角度而言，结社自由是保护措施之一，然而没有言论自由，结社自由也必定受到限制，有关讨论参见托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，1991年，页641-44。
正如密尔所言：“且让我假定政府是与人民完全合一的，除非在它想来是符合于人民心声时从来就不想使出压制的权力。但我所拒绝承认的却正是人民运用这种压力的权利，不仅是由他们自己来运用或者是由他们的政府来运用，这个权力本身就是不合法的。最好的政府并不比最坏的政府有资格来运用它。”密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1959年，页17。
Carlsonv.Landon,342U.S.524,555(1952)(Black,J.，dissentingopinion)。
R.Dworkin,Freedom’sLaw，HarvardUniversityPress,1996,p.206。
关于合法性的概念，哈贝马斯从一种“价值判断”的角度把它理解为某种政治秩序得到认可的价值。参见J·哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社，1993年，第五章。弗里德曼从程序的角度着眼，认为合法性即是“对结构性程序的信心或信任。”弗里德曼：《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社，1994年，页130。这两种理解都与本文所称的“信任关系”有关。可以说，所谓合法性危机根本上是一种对于实体价值或结构程序的信任的危机。
“君子和而不同，小人同而不和”，语出《论语·子路》。
这现象构成桑斯坦恩（Sunstein）一本论著的核心事实，她的主要结论是极端言论的实质危害不可能通过公共讨论去消除，因此吁求政府的强力干预。参见CassR.Sunstein,DemocracyandtheProblemofFreeSpeech，1993。
哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社，1993年，页188-189。
政府通过压制新闻自由以证明自己合法性的弊端还有：（1）这一合法化过程是一个导致公民意志被扭曲、被虚假反映的过程。公民对于政治秩序之认可，不是出于完全真实和自由的意志，因此这一过程所赋予的合法性是虚假的。（2）政府若可以通过新闻媒体证明自己的合法性，必定疏于通过其他方式去证明，例如疏于维持社会治安、提供社会福利和其他生存手段、发展民主等。而这些所疏忽的事务则是公民的福祉所系。相反，如果政府不能够通过新闻媒体去证明，而同时必须抵御公共舆论的反证明，它必定要在其它方面、通过其他方式更加努力地证明才能够确立自己的合法性。
e.g.EdwinBaker,ScopeoftheFirstAmendmentFreedomofSpeech,25UCLALawReview964-66,990-98,(1978)。
e.g.MartinH.Redish,TheValueofFreeSpeech,130U.Pa.L.Rev.591(1982)。
e.g.Lieberwitz,FreedomofSpeechinPublicSectorEmployment:TheDeconstitutionlizationofthePublicSectorWorkplace,U.C.D.L.Rev.597,602(1980):Schauer,MustSpeechBeSpecial?N.W.U.L.Rev.1284,1289-90(1983).
e.g.ThomasI.Emerson,TowardAGeneralTheoryofTheFirstAmendment,72YaleLawReview877,879(1963),以及同一作者的TheSystemofFreedomofExpression6(1970)。
e.g.Scanlon,ATheoryofFreedomofExpression,inThePhilosophyofLaw,162-68(R.Dworkined.1977).
例如，林子仪：《言论自由与新闻自由》，月旦出版社股份有限公司，1994年，页34。
同上引，页36。
此处，政府应同等地关心和尊重每一个人——这一理念得自德沃金德“同等的关心和尊重”权利观，参见德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社，1998年，特别是第7章。
ThomasI.Emerson，TowardAGeneralTheoryofTheFirstAmendment,72YaleLawReview877,884(1963)。
Whitneyv.California,274U.S.357,375(1927)(Brandeis,J.,concurringopinion)。
Ibid.。托克维尔认为：“报刊是把善与恶混在一起的一种奇特的力量，没有它自由就不能存在，而有了它秩序才得以维持”，“为了享用出版自由提供的莫大好处，必须忍受它所造成的不可避免的痛苦。想得到好处而又要逃避痛苦，这是国家患病时常有的幻想之一”。托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，1991年，页206、207。
贺卫方：《传媒与司法三题》，《法学研究》1998年第6期，页23。
ThomasI.Emerson,TowardAGeneralTheoryofTheFirstAmendment,72YaleLawReview885(1963)。
林子仪：《言论自由之理论基础》，载氏著《言论自由与新闻自由》，月旦出版社股份有限公司，1994年。
米克尔约翰认为
宪法言论自由条款的唯一目的，即是健全“民主程序”，见Meiklejohn,FreespeechanditsRelationtoSelf-government,1948。雷丁什认为
宪法言论自由条款的主要目的在于保障个人之“自我实现”，见MartinH.Redish,TheValueofFreeSpeech,130U.Pa.L.Rev.591(1982)。布拉斯认为
宪法言论自由条款主要目的在于制约政府权力，见V.Blasi,TheCheckingValueinFirstAmendmentTheory,1977AmericanBarFoundationResearchJournal521-649。
Meiklejohn,FreespeechanditsRelationtoSelf-government,1948,p.25。
林子仪：《言论自由与新闻自由》，月旦出版社股份有限公司，1994年，页43。
同上引，页47-48。
密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1959年，页17。在我看来，密尔在《论自由》中将言论自由既看作一种手段，又看作一种目的，实际上《论自由》中的密尔并不是一个严格的功利主义者。有关密尔在《论自由》中这种立场的讨论，参见R.德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社，1998年，第11章“自由和自由主义”。
参见密尔：《论自由》，程崇华译，商务印书馆，1959年，页1。
参见AlexanderMeiklejohn,FreespeechAndItsRelationtoSelf-Government.1948,特别是pp.17－19,23－27,34-41,99-100。
AlexanderMeiklejohn,TheFirstAmendmentisanAbsolute”,SupremeCourtReview256-257(1961)。
A.Meiklejohn，FreespeechanditsRelationtoSelf-government,1948,p.18。
Ibid.,p.8。
A.Meiklejohn，TheFirstAmendmentisanAbsolute”,SupremeCourtReview257(1961)。
RobertBork,NeutralPrinciplesandSomeFirstAmendmentProblems.47IndianaLawJournal27-28(1971)。
Carlsonv.Landon,342U.S.524,555(1952)(Black,J.,dissentingopinion)。
Beauharnaisv.Illinois,343U.S.250,285(1952)(Douglas,J.,dissentingopinion)。
NewYorkTimesCo.v.Sullivan,376U.S,254(1964)(GoldbergJ.&DouglasJ.,concurringopinion)。
庞德：《法理学》第3卷，页327-328，转引自沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社，1992年，页295。
张新宝：《名誉权的法律保护》，中国政法大学出版社，1997年，页10。
庞德：《法理学》第3卷，页16，转引自沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社，1992年，页291。
