2、在考评机制上进行限制

　　由于检察机关对不起诉的慎重与保守态度，在对起诉业务进行管理时往往人为设定一定的标准加以控制，各级检察机关的公诉工作量化考评机制始终强调把不起诉率尤其是酌定不起诉率控制在一定范围内。例如，1998年最高人民检察院曾下发12号文件，要求各级检察院对于符合酌定不起诉的案件，除极个别起诉外均应起诉。2004年《检察机关公诉部门实行办案质量预警机制的规定》中要求省级院管辖地区每年不起诉案件预警指标为普通刑事案件的不起诉率不超过2%。2005年《检察机关办理公诉案件考评办法(试行)》规定，普通刑事案件相对不起诉率不超过2%，超过上述比率的，每超0.5%减1分。其中，不起诉决定被确认错误的，每错误不起诉1人减2分。这种考评方式的不科学之处在于没有依照司法规律和检察工作规律确定考核的指标体系来管理检察业务工作，将不起诉率与考核成绩直接挂钩，一旦超出相应的比例或出现不起诉决定错误的情况，就要被扣减大量分数。而对于决定起诉的案件来说，只要法院不作出无罪判决就不会被扣分。显然，相对于作出起诉决定而言，作出不起诉决定的风验更大。由于考评是对办案单位工作成绩的优劣评价，直接影响到上级检察机关、当地党委对检察机关的奖惩，也影响到检察机关内部对相关科(处)室、承办人的奖惩，因而对于可诉可不诉的案件，有些检察机关为取得好的考核成绩，避免被扣分，宁愿采用稳妥的起诉方式处理，导致大量轻微案件无法在检察环节被疏导分流。

　　三、酌定不起诉制度改进与完善建议

　　(一)扩大酌定不起诉的适用范围

　　1、明确酌定不起诉的适用条件

　　如前文所述，由于对“犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除处罚”的理解适用存在诸多不明晰之处，亟待对《刑事诉讼法》第142条进行修订予以明确。在当前法条中，仅用一个条款规定酌定不起诉制度，与其重要地位及其包含内容的多样性不相符，因此可以在一个独立法条中对酌定不起诉进行规定，可以考虑在第142条之后，单列一条，在第一款中规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以作出不起诉决定：(一)犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚的；(二)依照刑法规定免除处罚的。”

　　2、在酌定不起诉中增设刑事和解不起诉和附条件不起诉

　　刑事和解不起诉是指被害人与加害人在检察官主持下，通过加害人向被害人认错悔过，征求被害人谅解，双方达成和解协议之后，由检察院做出酌定不起诉决定。这样，既体现出刑事和解制度的价值理念，又体现出不起诉制度的司法特点，对于保护被害人和加害人的合法权益以及建设社会主义和谐社会，具有深刻的现实意义。检察机关数年的试点实践表明，在酌定不起诉制度中贯彻刑事和解理念具有相当有利的制度环境。笔者建议，在酌定不起诉的法条中单列一款，规定“对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的案件，犯罪嫌疑人积极悔罪，与被害人自愿和解的，人民检察院可以根据案件情况作出不起诉决定。”附条件不起诉，也即暂缓起诉，是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人根据犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后表现等情况，依法认为没有立即追究刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。