二、酌定不起诉适用率低的原因分析
酌定不起诉适用率低的现实状况反映出检察机关的不起诉尤其是酌定不起诉决定权仍然行使极不充分，造成这种状况的原因主要有以下几个方面：
(一)《刑事诉讼法》的规定过于简单导致在理解上存在较大分歧
“犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者免除处罚”的表述看起来似乎非常明确，并无含混不清之处，然而仔细研究就可以发现存在诸多不清晰之处。
1、“犯罪情节轻微”中“犯罪情节”应如何界定认识不一致
有观点认为，犯罪情节是对犯罪行为本身的限定，犯罪情节轻微只能限于轻罪。据此，应当判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑的犯罪才能适用酌定不起诉，因而其适用范围较为狭窄。另一种观点认为，“犯罪情节轻微”限定过于严格，对于犯罪情节较轻的，亦应允许人民检察院自由裁量作出不起诉决定。“犯罪情节”应理解为还包括“量刑情节”，即对犯罪行为裁量决定刑罚时，不仅要依据犯罪行为本身的轻重，还要考虑犯罪构成要件以外的各种事实情节。我国刑法中免除处罚的根据是法定的免除处罚情节，并不受罪名或罪质的限制，既然可以免除处罚，当然亦可作不起诉决定[4]。依照此种观点，则酌定不起诉的适用范围被明显放宽。
对此，不仅法学界莫衷一是，检察机关内部也存在不一致之处。1996年最高人民检察院颁布的《关于审查逮捕和公诉工作贯彻刑诉法若干问题的意见》(以下简称《贯彻意见》)中规定：“犯罪情节轻微，主要是指，虽已触犯刑法，但从犯罪动机、手段、危害后果、犯罪后的态度等情节综合分析，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的。”其中，“犯罪动机、手段、犯罪后的态度”等显然属于量刑情节。2001年下发的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》(以下简称01年《不起诉标准》)中，也仅规定对于危害国家安全犯罪不适用酌定不起诉。2007年最高人民检察院对01年《不起诉标准》进行了修订(下简称07年《不起诉标准》)，但仍然保留了上述内容。从最高人民检察院颁布、下发的司法解释和文件来看，并未限定为只适用轻罪，似乎赞同第二种观点。然而司法实践中，第一种观点却得到了高层司法实务部门的认可，最高人民检察院公诉厅彭东副厅长在相关的论著中就指出，“犯罪情节轻微原则上是指法定最高刑为三年有期徒刑以下的案件[5]。”这些分歧也直接影响到全国各级检察机关对酌定不起诉的适用。
