另一方面，分散的制度供给结构也有不利之处。首先，由于存在“搭便车”行为，市场自愿进行的制度创新会出现不足。我国资本市场早期混乱的柜台交易和黑市交易就是典型的制度供给不足（交易缺乏规则）。其次，制度供给具有自然垄断性，分散的供给结构可能导致制度供给过剩、社会资源浪费。我国曾在上世纪90年代出现过各地争办柜台交易市场的情况，各地市场彼此分割、过度竞争，引发巨大的金融风险。最后，过于分散的制度供给结构可能使制度创新无法实现。制度是规范人们行为的约束机制，自愿形式产生的制度必须遵守“一致性原则”，否则不能发挥真正的约束作用。但对于作用范围广泛的制度，通过“一致性原则”将耗费巨大的交易成本。多数情况下制度必须通过政府的强制性力量才能得到贯彻与落实。例如，即使在美国，自愿形式产生的资本市场最终还是纳入了政府监管体系。

　　如何解决制度创新供给结构的上述矛盾？制度经济学家诺斯等指出，“（涉及）政府的（制度）安排并没有提供退出的选择权，因此，行动并不要求有一致同意，而只要遵从一些规则”。这些“规则”，我们认为就是在制度设计、安排与实施中政府应遵循的“程序”。政府行政部门在制度建设与行政决策过程中遵循程序性原则，理论上可以使分散的制度博弈参与者的供给因素得到反映，保障分散的制度博弈参与者的利益在新制度中得到落实，实现帕累托效率。

　　3．制度创新程序规则化有助于实现制度建设的长远效率

　　制度创新过程提倡程序性原则的目的是为博弈参与者提供平等表达利益需求的环境，由此形成分散化的决策结构。这往往会延长制度博弈的时间。例如，在美国，许多新制度的确立经常经过长期的国会辩论过程。表面看来这似乎降低了制度创新的效率。我们认为，程序性原则恰恰保证了制度创新的长远效率和整体效率。

　　首先，程序性原则的民主性和平等性使制度创新博弈过程最接近于一致性原则，保证制度创新帕累托改进的效率要求。

　　其次，决策程序性保障了大多数人的利益。一方面可以有效阻止居于强势地位的利益集团将仅有利于局部利益的低效或无效制度强加于社会整体之上，减轻未来社会的制度重置成本，另一方面，有助于清除既得利益集团对有利于多数人利益的制度创新设置的阻力。

　　最后，程序性原则提供了对制度设计反复论证机制，集思广益，可以有效降低制度实施的不确定性，保证新制度的稳定性，使人们预期稳定，有助于提高制度运行效率。许多制度和政策由于推出过急，缺乏充分论证，在实施过程中不断修改，反而降低了制度效率。

　　三、制度设计与创新的正当程序原则

　　借鉴法律体系的程序正义原则，我们认为制度设计与创新过程的程序性原则包括以下几方面内容。

　　一是信息公开原则。所谓：“正义不仅要得以实现，而且要以人们都看得见的方式实现”。信息公开原则源于知情权，是制度设计利益相关人的基本权利，它既是公平性的保障，也有利于消除信息不对称导致的交易成本，提高创新效率。信息公开原则具体要求至少包含三个方面：（1）制度设计过程中相关信息的公开应遵循法定程序；（2）除免于公开的情形外，利益相关人有权进行主动性查阅；（3）利益相关人就公开信息享有行政救济权，甚至请求司法审查。

　　二是独立与利益中立原则。利益中立是程序正义最早的两条原则之一，源于自然正义。与一般行政立法程序要求不同，在制度设计中，利益中立原则不限于利益相关人回避的制度安排，更重要的是制度设计主导者的独立性要求。首先，制度设计与创新应谋求公共利益和保护普通公民的权益。其次，制度设计主导者在制度创新中的立场应当中立，遵循平等原则。例如，程序应当保证主导者不受政治压力的约束。最后，程序应保证作为主导者的政府行政部门在利益关系上独立于所有博弈参与者。

　　独立与利益中立原则主要含有以下内容：（1）回避制度。对制度设计有可能产生利益偏差的利益相关人不能成为制度设计的决策者。这里又包含两层意思。一是程序性规则应明确回避的人员等具体内容；二是利益相关人有权就制度设计的决策方具体人员提出回避请求。（2）禁止单方面接触制度。行政主导者不能单方面接触利益相关人。（3）听证程序中听证主持人应具有独立的法律地位；（4）与救济相关的审查与仲裁机制中，仲裁机构和仲裁人应满足利益独立性。

　　三是利益相对人参与原则。参与原则也是源于自然正义的最早两条程序正义原则之一。“参与”是公民的基本权利，指制度设计主导者应按法定程序听取和尊重利益相对人的意见，利益相对人不仅有权参与制度设计与组织实施过程，并可能对制度创新发挥有效作用。参与原则要求在制度设计与创新中行政部门应向利益相关人完成以下法定程序或授予程序性权利：告知（利益相关人）；举行听证；（相关人）陈述与申辩；（相关人）获取结果和制度设计理由。

　　贯彻参与原则最主要的就是建立与完善听证制度。制度设计与创新的听证制度属于行政立法程序的核心内容，指行政主体在建立一项影响利益相关人权益的新制度前，必须组织和完成听证程序，给予相关人参与并发表意见的机会，制度设计与创新的主导机关有义务通过听证听取利益相关人的意见并在行政立法中加以体现，不能采纳的要说明理由。对于重大的制度性建设，应建立严格的正式听证制度。