(二)规制行政的分类及内容

　　随着国民生活和经济活动的多样化以及价值观念的多元化，成为规制行政对象的领域在不断增加，因而，要予以明确而全面的分类，并不是一件容易的事情。换言之，对规制行政的分类可以有诸多标准和方法。

　　依规制的主体不同，可分为私的规制和公的规制。前者指由私人进行的规制；后者指由国家机关、社团组织等社会公共机构对私人进行的规制。规制行政中的规制属于公的规制，且是公的规制之主要组成部分，这也是本文对“经济规制立法的正统性”展开探讨的的提性范围界定。实践中，规制虽是行政规制、公的规制、公共规制的上位概念，但基本上被作为同义词来使用，规制活动的集合便构成了规制行政。

　　依规制的目的不同，分为竞争性规制和保护性规制。前者指政府机构对特许权或者服务权的分配，后者则为通过设立一系列条件以控制私人行为而维护公共利益。

　　依规制的形式不同，分为直接干预市场配置机制的规制，如价格规制、产业规制和合同规制；通过影响消费者决策从而影响市场均衡的规制，如汽车尾气排放量限制及购买保险条件等；通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制，如产品特征的限制、企业投人物和产出物或者生物产品技术的限制、进入限制、税收和补贴等。

　　依规制的内容不同，分为社会性规制和经济性规制。宪法学和行政法学探讨规制的正统性问题，大多以这种分类方法作为话语背景。本文关于“经济规制立法的正统性”命题也是以此种分类方法为基础的。因此，这里按照此种分类方法对规制行政的内容稍加详细梳理。

　　所谓社会性规制，简称社会规制，是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制。例如，对于卫生、医疗、环境等的规制，为预防火灾及其他灾害而进行的保安上的规制等。进而，对于风俗营业，为维持社会秩序(公序良俗)而进行的规制，以及为保护消费者而对不讲道德的企业进行的规制等，也应归于此类。也就是说，以“确保国民的生命、健康、安全等于一定水平以上”，即以确保国民生活质量为目的的规制，称为社会规制。这些规制，主要用以纠正不完全或者不健康的产品，以及生产过程中的有害副产品，可以说是为确保公共福祉而必须的基本规制，尽管其中存在过剩介人或者不符合时代发展要求的成分，但是，关于其必要性，却是得到学术界和实务界一致承认的。

　　社会规制分为对人的规制和对物的规制两种。

　　对人的规制，是指对从事有关人民的生命安全、身体健康以及与人民生活密切相关的事业的人进行的各种资格方面的规制。其中就各个人的职业能力进行认定、公证的制度，一般称之为资格制度。这种资格制度又可分为以下三类：其一是业务独占资格的规制，即为了确保国民的生命、安全等，除具有一定资格者外一概不准从事某业务，如医师、律师、建筑师等的资格制度。其二是必备资格的规制，即为了事前防止一定的事业活动所容易伴随的危险、有害的或者给消费者带来难以预料的损害的事态的发生，该事业活动必须在有资格者的管理和监督之下进行，如放射线操作主管人员、高压煤气制造保安责任人员、经营宅基地建筑物的主管人员等的资格制度。其三是名称独占资格的规制，是指对某些业务本身并不予以制约，但为了给国民提供便利及提高执业人员的素质，对有资格者授予一定的称号，或者只是对此类称号予以公证的规制，如信息处理技术员、土木施工管理技师等的资格制度。无论是哪种类型，资格制度都是“伴随着社会经济的复杂化、高度化，以对各种专门知识、技能的保持者的社会需要为背景而设置”的。通过这种资格制度，政府可以保证由具备一定水平以上的专门知识和技能的人员从事相应的职业；而国民则可以防止或者最大限度地减少因享受这些人员的服务而遭受难以预测的危险和损害。

　　对物的规制，是指从确保国民的健康、国民生活的安全和公正交易的观点出发，为确保生产设备及生产物的安全和质量，所进行的试验、检查、监督、认定、确认以及检疫等规制。这种规制的主要对象是生产物及生产设备，强调对整个过程的规制，包括事前进行型号的承认，监督其制造过程，检查其设备及安装的规制。因而对物的规制又称为检查、检定、检验或者检疫制度。这种制度又可分为关于保安的规制、关于保健卫生的规制、关于确保交易的规制、关于防疫的规制等。对物规制的手段，主要有检查、检定、认定、确认、检疫等。无论是对人的规制，还是对物的规制，都是为了事前防止对于国民生活的危险而进行的规制，因此皆归属于社会规制的范畴。

　　所谓经济性规制，简称经济规制，是指对企业及其经济活动的规制，国主要涉及产业行为的市场方面，如费率、服务的质量和数量、竞争行为等。

　　为了保证民间活力，确保经济的效率，对企业及其经济活动予以规制是不值得提倡的。但是，若完全听任自由竞争，反而不利于确保国民经济的公正和效率(所谓“市场失灵”)。对于因竞争的结果而产生的垄断及不正当交易，许多国家制定了垄断禁止法或者反不正当竞争法，并设置了相应的适用除外事项。为了保护劳动者的利益，有工会法、劳动法和劳动基准法等规范，对企业活动发挥着一般性规制的作用。总而言之，经济规制都(应当)是为保护自由竞争的原理而进行的规制。但是，对于电、煤气、自来水、铁道等公共利益性极强的事业来说，由于其设备投资需要巨额资金，若允许复数的企业就此展开竞争，可能给国民经济带来不利。因此，许多国家容许这类事业形成“地域垄断”乃至“政府垄断”的局面。为了确保此类事业的公正且有效地运营，并保护消费者的利益，政府对试图从事该事业者实行特许制，同时实行特别监督，规制其产品及服务收费。关于这种对公共利益性极强的事业的规制，一般认为其对于国民生活的保护来说是必需的规制。即使近年来相关领域也出现了民营化现象，政企分开、政事分开得以进一步推进，但是，政府的相关规制依然存在，民用事业公共性的属性决定了其对民间活力的引进不宜施行纯粹的市场竞争原理。政府还根据行业法就参与、设备、数量、价格等本来应是自由的经济活动进行事业规制，对其正统性来说，不可或缺的是所谓公共福祉的观念。即便是根据行业法进行经济规制，也必须从保护国民生活的安全，保护消费者和利用者的利益，进而谋求国民经济的健康发展等角度考虑设置和实施规制。换言之，这些规制的目的应当是确保事业经营的健全化，维持经济的秩序。