三、地方公债的发行与其所带来的宪政问题

　　面对地方政府早已绕开《预算法》大举借债并因此背负沉重债务的现实，一些支持者建议尽快拆掉“地方公债禁令”这一早已 “年久失修的大门”。然而如果从宪政的视角加以审慎分析，我们将会发现，如果相关宪政问题没有得到有效解决就贸然发行地方公债，将带来极为严重的宪政危机。为此，我们将首先介绍地方公债支持者的论证逻辑，然后进行逐一地分析。

　　（一）地方公债支持者的论证

　　从学科划分角度来看，地方公债支持者多为经济学家，他们通常都是从经济学的“公共产品”和“信息不对称”出发，经由财政联邦主义（Fiscal Federalism）而得出支持地方政府发行公债的结论的。即认为，与私人物品相比，公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性两大特征，由于无法避免搭便车（free rider）行为，因此需要由政府提供公共产品。1956年，针对某一公共产品究竟应当由中央政府来提供，还是由地方政府来提供这一问题，蒂布特（Tiebout）发表了《地方支出的纯理论》一书，并在书中提出了著名的“用脚投票”理论。该理论认为，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足居民的要求，他们即可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区。这种“惩罚”机制将促使地方政府按照选民的要求供给更多的公共产品。[④]其后，经过马斯格雷夫（Musgrave）和奥茨（Oates）的努力，这种讨论中央与地方财政分权的理论逐渐发展成为一种后来被称为传统“财政联邦主义”（ Fiscal Federalism）的理论。特别是在1972年，奥茨（Oates）从信息不对称的角度提出的“奥茨分权化定理”（Oates’ decentralization theorem），从而弥补了“用脚投票”理论的不足。该理论认为，地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量要有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近民众，更了解辖区内选民的需求。奥茨甚至认为“地方政府之所以被创建出来，是由于偏好在地方区域内都相差无几，而在地方区域之间却相差悬殊。”〔7〕

　　经过这番论证，经济学家们不但从经济学的角度证明了地方政府存在的合理性和必要性，同时也为地方政府发行地方公债进行了正当性和合法性的证明。道理很简单，既然需要地方政府提供无法由中央政府提供，或者由中央政府提供将会产生不经济的公共产品，那么赋予地方政府必要的税收权和举债权都是理所当然的事情了；否则的话，地方政府就会因为没有足够的财力支撑，要么消极怠工无所作为，要么陷入财政危机之中无法自拔。

　　来自政治哲学层面的论证同样发人深省。有学者曾经分析到“如果一个人认为，个人应该是自主的，各级政府应该是自治的，其权力是有限的，政府应该对选民负责，中央政府不是全知全能全善的家长，每个个人和当地政府最能判断自身的利益需求，并通常有权利和能力处理好自己的事务，那么，这样的人通常会主张地方政府具有发行公债的权利”，并认为“根据这样的政治哲学，地方的发债权是其固有的，不是中央政府授予的，如果承认个人应该是自主，地方应该是自治的，地方政府具有发行公债的权利就是理所当然的。”〔8〕