在布伦南和布坎南看来，立宪层面的问题的本质是，“如何约束政府的自然倾向，以便使它所产生的结果同潜在纳税人—选民—受益人从初始的立宪视角出发观察自己的后立宪阶段的角色时所欲求的结果相一致”。因为如果征税规则和制度被国家频繁地改变的话——比如经常变动各种税种的税基和税率划分规则，那么它们就不会被视为是“政治结构持久的或近乎持久的特点”，这样，“未来的纳税人当然易于受到把征税能力里用到极致的政府的剥削”，根据亚当·斯密以来的“理性经济人”假设，我们可以推断，所有的纳税人在进行立宪的那一刻，即签订社会契约时，都更愿意让基本的征税规则纳入到宪政制度中，并使其具有“近乎恒久安排”的宪法的性质。[⑦]

　　虽然央地财政分权并不是布伦南和布坎南财政立宪主义理论的直接分析对象，不过我们却可以做类似的分析。因为中国业已形成具有中国特色的财政联邦主义，该种体制之下地方政府不但有较为独立的地方税种，而且日益成为提供地方公共服务和公共产品的民主政治实体。由此可以推测，为了避免中央政府随意地变动央地之间的税收征收及其他财政规则，他们必然会赞同这样一种主张，即赋予央地财政分权“基本的征税规则具有‘近乎恒久安排’的宪法的性质”。

　　近代以来税收法定主义的形成和发展史验证了这一推测。因为税收法定主义的首要原则——课税要素法定原则即要求“有关课税主体、纳税义务者、课税物品、课税标准、课税物品的归属……应尽可能在国会（国民代议机构）制定的法律中作明确、详细的规定。”〔13〕这里的“课税主体”法定，不仅仅是要求政府内部征税机构法定，而且包括中央与地方征税权力的法定。这即是为何税收法定主义几经调整，央地征税权的划分标准和各自征税范围却依然是在宪法或者宪法性法法律中进行调整的原因。

　　当下中国央地财政问题的症结却恰恰在此。首先中国的宪法关于税收问题的规定甚为简单，既没有规定税收法定原则，也没有规定央地征税权的划分，能够找到的仅仅是第56条关于“公民有依照法律纳税的义务”的规定；其次，尽管《税收征管法》第3条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”可以被视为是对宪法“税收法定主义”原则阙失的补漏，然而这种努力并不成功。因为经过1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》和1985届全国人大《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》两次授权，[⑧]国务院获得的税收立法权几乎扩大到无所附加的地步——到目前为止，除了《税收征管法》之外，现行有效的法律规范中仅有《个人所得税法》和《企业所得税法》是以法律的形式通过，剩余的税收法律规范中有超过80%是由国务院以条例或暂行条例的方式制定的；〔14〕最后，建立和规范当下中国央地财政关系的“契约”仅仅是国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993）和《所得税收入分享改革方案》（2002）。[⑨]而这种仅仅靠行政系统内部的博弈而建立起来的包括央地财政分权在内的现行财政和税收体制是难以持久而稳固的。