最后，西方法治发达国家多已清晰地划分中央和地方事权，并在此基础之上建立了比较完善的分税制，因此当地方政府面临偿债危机甚至可能破产时，中央政府可以视情况决定是否进行救援，或者宣布地方政府破产。[⑤]然而诚如上文所谈到的那样，由于1994年的分税制改革并非建立在财权事权对称的基础之上，那么地方政府就有可能一方面毫无顾忌地举债搞“政绩工程”，另一方面在出现债务危机时以财权、事权不对称之类的理由要求中央财政进行转移支付。[⑥]因为中国的中央政府断然是不会对地方政府危机置之不理，或者直接宣告某一地方政府破产的。这当然不是我们想要的结果，因为，如果地方债务危机需要中央政府来最后拯救的话，不但将造成地区的不公平，而且将刺激更多的地方政府更加不负责任。

　　在这一问题上，中央政府“代发地方公债”似乎是一个控制风险的不错选择，然而，这种依赖于行政审批的做法可能会适得其反——其不但可能会强化跑“部”“钱”进的恶性循环，而且可能会引发更大的道德和政治风险。因为这种模式的实质是，用中央政府的信用而非市场信用或者地方政府信用来确保地方公债。如果审查不严或者发行后监管不严，其结果可能比地方政府独立发行公债更严重。

　　1999年巴西金融危机即是例证。1999年1月6日，刚刚上任的巴西第三大州米纳斯吉拉斯州州长伊塔巴尔？佛朗哥宣布，该州欠联邦政府的154亿美元的债务拖延90天偿还；另有11个州也要求与联邦政府重新谈判债务问题，加上传出巴西中央银行行长易人的信息，这使得整个巴西的信誉成了问题，早已十分脆弱的外国投资者信心更加动摇。随即，他们开始抛售股票和有价证券并大量撤资，美元的外流不断加快，仅1月12日一天就有12亿美元外逃，达到了顶峰。当有关巴西中央银行行长易人及货币贬值的传闻成为事实后，饱受巴西金融动荡（在当地被称为“桑巴效应”）惊吓的投资者纷纷逃离拉美新市场，致使拉美各国以及亚太地区香港、新加坡和澳大利亚等主要股市分别下泻了4.09%，2.01%和0.85%。伦敦、纽约、巴黎、苏黎世、法兰克福、西班牙等世界著名股市全线下泻，其中西班牙股市跌幅达6.5%，创历史纪录。〔12〕

　　有支持者曾经建议，只要中央政府在“门槛”上做足文章，即最少经过四道“门槛”：（1）当地人大要进行严格审议；（2）中央政府进行严格的总量控制和审批把关；（3）信用评级；（4）投资者有买或者不买的选择权，那么就可以降低地方公债发行所带来的风险。我们认为这样的分析是有道理且切中要害的，但需要注意的是，除了第二个门槛以外，剩余三道“门槛”的建立都需要以数十年乃至数百年计，其绝非一蹴而就的事情。

　　四、困境与改革：分税制的路径

　　当然，这样的分析并不是对业已形成的庞大却隐蔽的地方债务视而不见，在认真梳理这些年来围绕“地方政府能否发行公债”的争论之后，我们发现，徘徊在“资本市场发展的失衡以及地方政府资金短缺要求发行地方公债”与“地方政府的发债权力如何得到有效规制而不至滥用”之间的矛盾，不仅直接关涉中国地方人大对地方政府权力的有效制约问题，而且与更为合理的分税制改革以及整个宪政体制完善密切相关。

　　我们认为，选择发行地方公债，还是选择改革分税制，来规范地方政府业已混乱的“曲线举债”行为，进而从根本上化解上万亿的地方债务并不仅仅是一个经济问题，更是一个如何在合理财政分权的基础之上建构合理央地关系的宪政问题。为了更好的说明这一问题，我们需要借助于布伦南和布坎南的“纳税人—政府”模型进行分析，并以此来观察中国的“中央—地方”财政分权。