尽管这一时期的中央和地方，也存在着某种权力的分离与分立，但这不过是在“发挥中央和地方两个积极性”的原则下，基于同一职能（即组织国民经济建设）、实现同一目标（即国家经济发展计划）进行的经济职能分工。更为重要的是，分工标准不是基于公共产品的自身范围属性，而是围绕数量上管理国民经济权力的大小——即对于企事业单位的人财物和产供销的支配权来进行的。

　　1994年分税制改革以后，一套从制度上保障中央和地方“分灶吃饭”的税收体制的建立使得中国的央地关系发生了巨大的变化。自此以后，中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，并区分了中央税、地方税和共享税。对于地方政府而言，这种改革所带来的影响是巨大的，其不但获得了法定的地方税种，进而拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府成为必须为辖区内居民提供必要公共服务和公共产品的独立政治实体，而不再仅仅是作为中央政府的代理人。

　　这种后来被钱颖一等经济学家称作是“中国式财政联邦主义”（ Fiscal Federalism， China Style）的改革，〔2〕不但促进了中国经济的高速发展，而且让人们看到了中国走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环的希望。在这个意义上，分税制的改革思路对中国央地关系的合理建构以及立宪主义的实现必将产生重大且深远的影响。可惜的是，我们却不能因此而欢呼雀跃，因为分税制实行15年来，其可能带来的积极影响已经被具体制度设计的不合理大大抵消，甚至这一制度本身的正当性和必要性也遭到越来越强烈的质疑和批判，2008年“国税与地税合并”呼声的日益高涨即是例证。〔3〕

　　首先，这次改革划分中央与地方事权范围的基础既不牢固，也并不明确；其次，由于改革的目的更多的是为了解决因“税收包干”所引发的中央财力不济和宏观调控能力脆弱等问题，因此，在事权与财权的厘定过程中出现了“财税权上收，事权下放”的现象。中央政府不但趁改革之机将大量优质税源上收，而且将很多本来应由其承担的公务下放到地方（比如义务教育）；[①]最后，这次分税制改革尽管赋予地方政府以地方税的征收权，但是税源集中或者增收潜力巨大的税种（比如增值税、企业所得税、个人所得税）都被列为中央税或者共享税，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。其所带来的后果今天已经可以看得很清楚，即央地财政出现了“中央财政蒸蒸日上、省级财政稳稳当当、地市财政摇摇晃晃、县级财政喊爹叫娘、乡镇财政集体逃荒”的反差，很多问题由此滋生。

　　通常说来，地方政府有三种选择：一是寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；二是寻求预算外资金的支持；三是“暗度陈仓”，通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式达到筹集资金的目的。这三种方式所带来的后果都是严重的：第一种方式带来了形形色色、大大小小的“驻京办”、“驻省办”，近些年某些腐败都是通过这个途径完成的；第二种方式在早些年表现为行政事业乱收费，近几年则转变为土地出让金。改革开放三十年中，恰恰是这两种方式导致了官民矛盾的激化和社会的不稳定；[②]第三种方式尽管较为隐蔽却危害更大，因为“曲线举债”不但造成了监管困难，而且导致经济风险向银行集中，进而可能影响国家的经济安全。

　　2008年国务院发展研究中心“地方债务课题组”对中国各级地方债务进行了初步摸底。“发现到目前为止，中国地方政府的债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。”〔4〕这些数据不但意味着很多乡级政府已经破产，而且预示着《预算法》的“地方公债禁令”形同虚设。如同贾康教授所描绘地那样，“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’（指正规发债）还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。”〔5〕令人担忧的是，这些连 “越墙而入” 都不用的负债多为隐形负债和或有负债，[③]民众难以知悉，中央政府难以监管，甚至地方政府自己也难以估算，如遇风吹草动，难免会带来财政风险和金融风险。