正是在这个意义上，我们认为，如果说1994年的分税制改革提高中央税收能力是迫不得已的话，那么经过14年的高速发展，这一历史性的任务已经完成。如今国家有能力也应当依据立宪主义原则，通过合理划分事权在宪法上建立“近乎恒久安排”的央地基本征税规则，而不是守住既得利益却贸然允许发行地方公债。

　　而对于试图“借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型”的建议，[⑩]我们认为尽管值得认真面对，但这种建议可能只是一厢情愿。因为在政治参与普遍淡漠的当下，希望通过民众去监督地方公债的发行和使用，进而催生或者“倒逼”宪政民主实现，实在是过于理想化。如果一国民众对于直接关系其切身利益的《物权法》的制定都不大关心，却期待他们去监督更加专业化和技术化，因而具体其切身利益更加遥远的地方公债实在是勉为其难。所以，地方公债的发行应当审慎行之。

　　此外，还应当看到，即使确实需要建立地方政府公债制度，那也应当由全国人大以法律的形式来实行，因为地方公债制度实质上是国家财政制度的重要组成部分，按照《立法法》第8条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于法律保留的事项，即必须由全国人大制定法律予以建立。在这个意义上，《预算法》第28条规定的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定是不符合《宪法》和《立法法》规定的，国务院决定建立地方公债制度后，仅仅是将该决定汇报给全国人大常委会也是不符合《宪法》和《立法法》规定的。

　　五、结语

　　盛洪教授曾经感慨，中国的“政府部门尤其是行政机关经常会因为一个技术性的问题而改变规则，学者们在讨论问题时，也经常以具体的经济合理性来否定法律上的正当程序。”〔15〕当下的情况似乎又在为这一论断做注脚。

　　近些时期以来，面对全球性金融危机的蔓延和经济的不景气，不但学界中地方公债的鼓吹声音逐渐占据了主流，中央政府也因为承受不住经济层面的压力而改变了自身在地方公债问题上所持有的审慎态度。对此需要慎思的是，在相关宪政前提尚不具备的情况下，能否仅仅为了保一时经济增长之需，就贸然允许地方政府发行公债，或者实行程序上似乎严格但实际上风险更大的中央政府“代发地方公债”呢？如果不按照立宪主义的要求进行分税制改革而将希望寄托在地方公债的发行上，这是否是解决问题的根本所在呢？