二、行政行为效力内容的重构

　　笔者拟通过宏观排除的手段对一种全新的解决方案作一全新的尝试。首先，综合目前各家学说的内容，把备选的行政行为效力列为：先定力、存续力、公定力、确定力、执行力、拘束力、不可争力、不可改变力和实现力，共九大效力。其次，进行初步辨别，分析各效力进入最终行政行为效力内容的框架的合理性。最后，将不具有合理性的效力进行排除，完成对行政行为效力内容的理论重构。

　　（一）先定力

　　先定力是指行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。它具有四个鲜明特征。其一，从对象上看，它是行政主体对于相对人而言的一种法律效力，是行政主体对相对人意志的一种支配力。其二，从时间上看，它发生在行政行为成立之前，是行政主体意思表示过程中即行政行为作出过程中的一种法律效力。其三，从内容上看，它表现为行政行为的单方面性，即行政主体单方面设定相对人权利义务的法律效力。其四，从性质上看，它是一种实在的法律效力。[1]

　　那么，先定力是否是行政行为效力之一呢？首先，从行政行为效力的构成要件来看，首当其冲的便是行政行为效力的载体——已存在的行政行为。也就是说，倘若一个行政行为尚未成立，它是不可能产生任何效果的，因为外界无法对其进行识别。而先定力恰恰是这种所谓的在行政行为作出之前即存在的“效力”，它存在于行政机关作出行政行为的准备过程之中，强调的是行政行为成立之前行政机关的单方意志性。这种强调固然重要，但若以行政行为的成立为界点，向前不属于行政行为的效力，向后其内容可归入以公定力为代表的行政行为的其他效力，实无单列的必要。其次，行政行为先定力的载体是什么？法律效力是一种作用力，而这种作用力只能通过某个事物才能传送到各个方面，运载法律效力这种作用力的事物就是法律效力的载体。“但是先定力的存在并没有法律规范性文件也没有司法裁判文书，同时也不存在一个法律行为。可见，载体缺位。”[2]最后，先定力强调了行政主体对相对人意志的一种支配力。且不说这种单方支配散见于其余各行政行为效力之中，就是从渐成趋势的限制行政权、张扬公民个人权利的主流价值取向来看，也不宜将其作为一个单独的行政行为效力进行表述。

　　（二）存续力

　　我国学界是最近几年才开始接受存续力这一术语与概念的。应松年教授主编的《行政程序立法研究》一书将行政行为效力分为存续力和构成要件效力两项，可谓我国大陆学者对德国行政法上行政行为效力内容理论的首次接受。对于存续力，有学者定义为“行政行为所具有的要求任何人承认其存在并予以尊重，进而对有关主体发生的拘束作用”，并认为可以具体分为形式存续力和实质存续力。前者用以替代公定力的概念，但与公定力不同的是，形式存续力既非推定合法也非推定有效，它要求任何人都应承认行政行为形式上已经存在，如果对其合法性持有异议可依法定程序撤销。后者是指行政行为的实质法律效力，发生实质法律效力的行政行为当然具有持续存在之效果，受其拘束的对象必须根据其内容作为或不作为。[3]