（二）立法层级：立宪还是一般法？
如前所述，基于在国家财政收入中的比例差异，税与费在财政层面上体现一种主次关系，但在法律层面上或是立法层面上，税与费又应当体现为何种关系？是体现为一种上下层级的立法关系，还是在同一立法层面上展开而强调不同的规制取向？如果是一种上下位阶的关系，税费立法的位阶又具体如何？如果不是，是否又会出现两类立法的竞合？如此这些，需要作进一步的分析和探讨。
检视税费法律关系的基本构成可以发现，前者是国家和纳税人之间私人财产的无偿转移与分配，后者则是公共团体与特定受益人之间特定受益的补偿与交换。税费主体和内容的对比和差异体现出，税涉及的层面比费更为宏观、广泛和根本。纳税人的基本权利与公民的基本权利尽管并不完全等同，但却大致重合和统一，在此基础上税的立法层次应处于更为根本和首要的地位。相比而言，费所体现的公共团体与特定受益人之间的对等负担，则显得较为微观、具体和局部化。同时，尽管费既没有私法契约那样完全私法自治，又没有行政契约那样较强的法定性，但毕竟也是一种公权力对私人财产权的介入。为保护私人权利不受非法侵犯，费的规制也应当体现对公权力的约束。基于此，也如同其在财政层面上的区分，税与费的立法位阶和序列也得以明晰，税收的立法层级应较收费立法为高。
税收立宪的基本理论来自布坎南（James. M. Buchanan）关于财政立宪的思想。布坎南认为，财政体制中税收收入可由预算先行决定，公共支出则只能在日常运行中反映；前者可以通过立法规制，而后者在技术上不可能。所以，税收立宪应是财政立宪的主要内容。布坎南的理论同时体现了个人选择对税收立法的影响，认为只有尊重纳税人——投票人——受益人的选择，才能促成征税方案的尽善尽美，实现帕累托最优。 另一方面，税法学理论认为，公民或纳税人的基本权利源自
宪法和税法的相关规定，而这些规定则体现为“保障纳税人在
宪法规定的规范原则下征收与使用租税的实定
宪法上的权利” 。从税收法定主义层面来看，尤其强调国家征税权的行使，必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定的税法构成要素为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定，也使当代通行的税收法定主义具有了
宪法原则的位阶。
税收立法应当上升到
宪法的层次，但收费立法则属于行政法范畴。行政法的基本要义在于行政公权力在程序上的约束，费之法律规制的关键点也在于此。具体而言，收费立法的行政法属性表现在以下几个方面：一是对公权力约束的取向，以保护私权利不被肆意侵犯；二是法授权约束的取向，即在法授权的范围内方可为收费行为；三是程序约束的取向，即不介入收费定价裁量本身。另外，作为行政法的特别组成，费的立法也有其区别于其他行政法的特殊点：一是裁量权的相对高阶性，即在职能团体或机关意欲对特定事项收费时，应交由其上位一级政府决定，以保证利益的衡平化；二是费种设置的相对稳定性，即一旦某项收费被设定，尽管可能因随情事而需变更，但还是应与人们的期望和信赖相适应，而保持其相对稳定性。
在税费立法位阶既定的情况下，自应不会出现税费立法冲突。但当税收立法权被授权行政机关行使时，税与费的立法是否会出现竞合，则是我们需要考虑的问题。授权立法或曰委任立法，主要涉及到两个方面：一是立法机关是否可以授权行政机关立法，二是立法机关如果可以为授权，应如何授权。前者主要指的是国会保留的问题，在保持法的安定性和议会民主公开的前提下，可以把部分立法权委托行政机关。至于后者，一般认为在授权规定在内容、范围及目的上已经足够明确时，可使行政机关适当分担立法负荷。 这样，税收立法即便是授权立法的行政法规，也是来源于税的
宪法层面上的授权，所以在税费立法上并无具体财源事项的冲突和竞合。只要严格按照立法层级效力的高低不同，研判和选择存在位阶差异的税费立法，在法律适用上也不会存在界限模糊和守法失范。
