二、政府参与农业保险的法律机制
农业保险失灵的现象并不是政府参与的必要充分条件，农业自然风险的重大经济社会影响才是政府干预的合理基础：一方面，农业是人类的衣食之源，虽然随着经济发展水平的提高，农业对国民收入的贡献率渐趋缩小，但是其仍然为国民经济的基础产业，对于保障人民生活水平、稳定国民经济运行乃至民族自强自立发挥着不可替代的作用，农业自然风险的客观存在不仅威胁农业的本身，也是经济社会可持续发展的软肋；另一方面，农业是广大农民的生存之本，在当前城市化发展处于起步阶段以及农村其他产业还不发达的情况下，农业自然风险对于农业所造成的负面影响，不仅是农民收入逐步提高不能实现，而且可能危及农村居民的生存权，并且“不安全的贫困比仅仅贫困更加痛苦，更加具有爆炸性”[6]，国内外历史上，也都不乏这样的先例，自然灾害迫使农民流离失所、背井离乡，进而引发大规模的农民运动。
政府有责任预防和规避农业自然风险，而在许多国家以及我国，被使用的释放农业自然风险的措施之一就是灾害救济，即在灾害发生过程中和发生之后，对灾区和灾民的救助，主要包括抢救、转移和安置灾民，调拨救灾物资发放、救灾粮款，帮助灾民重建家园、恢复生产提供优惠或补贴贷款等。尽管政府的灾害救济在减轻农民自然灾害损失和稳定社会等方面发挥一定作用，但是从风险管理的角度来看，也存在一些弊端：第一，无偿的灾害救济给财政造成巨大压力，虽然非政府组织的蓬勃发展正在分担救济资金的供给，但是惊人的自然灾害损失仍然成为财政的重要负担之一，据不完全统计，1952－2002年国家共发放自然灾害救济款618.89亿元[7]，而其效果不过是杯水车薪；第二，政府的灾害救济需要依托行政系统，在实施过程中公正性和效率性可能受到损害，甚至滋生挪用、贪污等违法违纪现象；第三，政府的灾害救济可能导致农民个体的依赖心理，弱化防灾、抗灾以及救灾的激励，一定程度上，助长道德风险的行为。此外，灾害救济的免费补偿性质也降低农民参与农业保险的积极性，使农业保险参与率不足，进而加剧农业保险的高赔付率和高损失率，换言之，灾害救济与农业保险之间存在冲突。因此，从世界各国的发展实践来看，基本上形成了以农业保险制度为主、灾害救济制度为辅的自然风险管理措施组合，并且采取措施协调二者关系。
农业保险的失灵以及其所具有重大的收益外溢的特征，要求政府的积极干预，但是这不等于政府包揽农业保险，相反，如果纯粹政府行为所产生的弊端可能超过市场失灵：第一，政府包揽农业保险，由于缺乏外部竞争，资源的投入和产出的绩效也没有市场评价，行为必然常处于低效率状态；第二，政府包揽农业保险不能充分反映消费者的偏好，农民也因为无法根据自身情况自由选择保险组合，个体和整体的福利都必然遭受减损；第三，政府包揽农业保险也就意味机构的增设、人员的增加，必然体现为政府预算的扩张，公民纳税负担的加大。因此，即使承认政府干预的必要性，也还应注意干预手段的效率，其应以激励为导向，创造市场良好运作的外在环境为追求的多样化法律机制。
首先，政府应给予农业保险经营者税收优惠。现代意义上的税收不仅是国家维系生存的物质基础，而且是国家实施宏观调控的重要手段之一，即体现为税收的资源配置功能。国家通过税收这一经济杠杆调节经济运行，税种的设置、征税范围和税率的调节、税收优惠政策的调整都可以对市场主体产生引导，以促进资源的优化配置。[8] 长期以来，我国对农业保险的税收支持仅局限为依据《
中华人民共和国营业税暂行条例规定》第
6条规定减免营业税，事实上，对于风险高、利润薄的农业保险还相当有限。笔者建议应当将农业保险的税收减免放在农村税费改革的大背景下予以考量，加大税收优惠力度，对于经营农业保险的经营所得还应减征乃至免征所得，以吸引更多资金进入农业保险领域。
