但是，如果政治的功能或目标并不仅仅是显示和满足个人偏好，那又如何呢？传统的政治理论的确对政治是什么以及政治的功能给出了许多不同的答案，比如政治的目标就是培养具有美德的公民，政治过程本身就是优良的生活等等。不可否认的是，政治――也许市场也不例外――会起到形成偏好、为偏好形成提供机会等功能 ，为什么一定是前者而不是后者，或者其他的什么才是政治的目标？即使显示和满足个人偏好是政治的目标，那也一定不是政治惟一的目标。
正是因为认识到政治不同过程和功能之间区别 ，布坎南区分了立宪性层次与执行性层次的研究 。公共选择理论以外的经济学理论对经济人假设的坚持更多体现在执行层次的研究，即既定制度如何影响到个人行为的研究中；一旦进入到对规则本身的选择，即布坎南所谓“立宪层次”的讨论时，政治与市场的区别是如此显著，以至于正统的经济人假设难于适用了。——经济人假设以成本收益计算为基础，但是涉及到一般规则的制订时，一般制度与特定个人的成本和收益的对应变得模糊，尤其是加入对时间因素的考虑之后，个人偏好是变动的，个人对该制度所将发生的长期效应也无法准确把握。――正是由这种不确定性出发，公共选择理论与罗尔斯的“无知之幕” 相遇了。――可以说，面对这种不确定性，当布坎南坚持经济人假设在立宪层次上也适用时 ，此经济人已非正统经济学所谓的经济人了。
虽然公共选择理论强调立宪层次与执行层次的区别，但其个人主义方法论进路，使其考虑不到前述适应性偏好问题。在政治中我们总是比在经济中更经常面临这种判断：某一特定偏好是不是适应性偏好？——在讨论奴隶制、女权运动、环保主义有关的问题时，我们会发现适应性偏好的种种实例——这种判断是极其困难的，所以政治的功能之一，也许是最重要的功能是，显示既有偏好中哪些是应该予以满足的 。所谓的市场均衡（标志着一系列共同认可的价格和互利交易）在政治领域是引人误解的，因为它无法区分适应性偏好和真正应当满足的偏好。
另外，如果将政治视同市场，那么，谁是交易者？什么是交易物品？交易者的偏好是什么？与市场不同，这些问题的答案都是在政治过程中产生的。而且，市场无法回答许多政治必须要回答的问题，例如：当饥荒发生时，快要饿死的人能不能抢夺富有的邻居的粮食来充饥（贫富差距问题）？市场模型的确使它的使用者看不见许多东西，包括“政治活动的示范、教育和整合的功能” 等等实现个人偏好以外的种种。
事实是，政府的功能是多样的，政府存在的原因是多样的，政治过程也是复杂的，而公共选择理论试图将它简化为其中一个功能、一个原因、过程的一个方面。这样做的好处使理论简洁，但代价也是昂贵的。
２、制度选择的标准――政治不能等同于市场之二
公共选择理论分析的起点是个人行动，集体行动一开始就是成问题的。“一个自由的、理性的和追求效用最大化的个人组成的社会，会在什么时候选择从事集体行动而不是私人行动？” 换句话说，集体行动是否值得采取，由个人进行集体行动与私人行动的成本－收益比较，看哪种行动更能满足个人的偏好。
在传统的政治学和法学领域，
宪法层次的规则中心问题是个人权利和防止专制。但是，如果将政治看作市场，制度就成为商品，选择制度的标准将成为是否更好地满足个人偏好。正是由此出发，公共选择理论家得出了这样的结论：政治过程中没有客观真理，对于立宪层次规则的选择的惟一标准只是一致同意。
一致同意标准实际上与帕累托改进标准暗合。所谓帕累托改进，简单地说，任何某种社会行动只要至少能使至少一个人得益，同时又不使其他任何人的境况变坏，那么就可以说这种行动是值得的。使用这种标准，就不必进行效用的人际比较或假定存在社会有机体，――否则，就不能贯彻个人主义方法论了――坚持认为判断社会或集体福利的标准是个人的偏好是否得到满足。不过一致同意标准不完全等同于帕累托标准：按帕累托标准不需要效用的人际间比较，但需要进行个人自己在变动前后的效用比较，是变好还是变差，但是，按一致同意标准，连后一比较也不需要，只要同意就推定其情形变好（至少未变坏）。一致同意标准实际上将帕累托标准程序化了。
强调程序和过程，而不是任何外在或实质性的标准，与布坎南作为彻底的原子论者而陷入的主观主义有关，用他自己的话来说，即“在主观主义－契约论者观点中，除非由产生结果的过程决定‘效率’，否则就不能说存在‘效率’。”
的确，在政治领域，评价效率十分困难。政府行为与私人行动在效率标准上的可比性受到强烈质疑。因为让公共投资者和私人投资者一样对待风险可能是不合理的。“许多人相信，作为未来数代人的受托人，政治家不应该把当前一代人的时间偏好，和社会贴现率应用到它的长期投资决定中。” 而且，在政治领域内部，并不存在相互竞争的、可互相替代的有效制度等在那里等我们选择，我们无法通过类似于经济领域的竞争和比较来确定效率的含义。“当机会成本通过参照理想的而不是现实的可供选择的方式联系起来加以定义时，最好的、可能的选择能够被义为浪费。”
但是，取消一切有关效率的客观标准，象布坎南一样将效率的惟一标准放在完全基于个人偏好上的一致同意却是让人难以认同的。正如前面一再提到的，个人偏好也不等同于社会福利，个人的偏好本身不能作个人主义的解释，其中至少有一部分是社会性的产物，它涉及到自己的行为也涉及到别人的行为。而且，考虑到个人本身决策能力以及信息不完全等种种不确定性，没有什么可以保证，被同意的制度一定是对同意者“真正”有利的制度。所以，以个人偏好的满足作为制度的最终标准，是有问题的。
归根结底，政治生活中的制度和市场中的商品是太不相同的东西，因为在政治领域效率从来都不是惟一的考量因素。“一个社会可能有帕雷托式的效率，同时又是极端令人憎恶的” 。政治哲学家的传统任务是考察什么社会原则是最好的。“虽然好的经济行为可以由利已主义及法律的力量充分保证，但好的政治行为却建立在某种程序上已内化为公民自己的价值观的公民意识的基础之上” 。政治的市场模型却忽视了个人和社会价值观在政治过程中的作用。当然，如果一定要他们表态，公共选择理论家未必会否定个人价值观的作用 ，只是在典型的公共选择理论中，价值观作为偏好的内容而被假定了，从而，对个人价值观的解释和讨论也超出了公共选择理论的视野 。只有当个人偏好不再是外生变量时，这些被忽视的问题才能得到正面的关注。
