另一方面，尽管基于行政权自身特点和行政效率的考虑，非正式听证的司法化程度不可能也不必要如审判型听证程度那样高，但不可否认的是，非正式听证同样要包含程序的所有价值与理念，同样应体现行政程序的基本精神与要求，例如对民主参与原则的坚持，对听证权或曰防卫权的保障等，从而保持其抗辩与制约的应有机理。因此，非听证程序同样应该确立行政案卷制度，以便实现对行政权的有效制约和相对方合法权益的充分保障。但因行政效率的钤制，非正式听证程序中的案卷，没有必要如正式听证的那样繁琐和严格，只要满足了行政案卷的要义、体现了行政案卷的基本精神——案卷包括案件的主要证据或其摘要，且证据是经过当事人质证的——就应该认为其合乎了程序正义的要求。同时，由于行政程序本质上是职权主义的，非正式听证程序中的行政案卷应该确立作出行政行为主要依据之定位，从而在行政程序阶段确保公平与效率的衡平。
四、未来之展望
中国和西方行政法制的进路是迥异的，如果说西方是因为认识到市场的不足而不得不求诸行政权的话，我们恰恰是体悟到了市场的真谛而力主使行政权从经济、社会领域退出。 但在强大行政权的存在引发了宪政构造的整体失衡这一点上二者却是相通的。故此，基于依法治国，首先是依宪治国，核心是依法行政的基本认识，中国应不失时机地推进行政程序法制建设。其中，迫在眉睫的是行政案卷理念的树立和行政案卷制度的建构。因为行政案卷是程序正义的载体和关键。
人们常说中国有着“重实体、轻程序”的浓厚文化传统，这只有部分真理性。我们在日常生活中也非常重视“程序”，只不过这里的“程序”是没有体现现代程序正义精要而仅具“工具理性”的程序，其实质可用“形式主义”一语形象概括，即坊间“扎扎实实走过场”之谓也。我们也不是没有“行政案卷”，只是这里的“行政案卷”或“档案”是内部行政办事规则的记载，即便外部行政程序中的案卷也是工具性程序的“工具”，而绝没有现代行政案卷制度制衡性和依据性的任何意蕴，却是行政权对“太平”的一种粉饰，对公众不得易的搪塞或愚弄。甚至于作为程序主体的人在这里常常变成了程序的客体而被工具化了。工具性程序的显著特征是：案卷是在事后补就的，此其一。其二，任意的更改是其常态。比如，学校允许学生先完成毕业论文后再补写开题报告；一些行政部门为应对上级检查大肆撰写假材料、罗织假档案；公安机关行政拘留多日才发放拘留证；还有先允许公司开业生产再颁发许可证；等等。这类违背行政案卷基本原理的社会现象俯首即拾、不胜枚举。要改变上述反法治的状态发生、重塑行政案卷的内在机理，就必须转变行政观念，强化程序意识。
值得肯定的是，自1990年代以来，我国行政案卷内部化和工具化的状态得到了一定改观，行政案卷制度的重要意义也逐步得到了认识，更可喜的是已在一些行政立法中予以了一定程度的体现。如1996年颁布施行的《
中华人民共和国行政处罚法》第
42条第1款第7项规定“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签定或者盖章。”尽管1998年实施的《
中华人民共和国价格法》第
23条规定的听证会制度中对行政案卷制语焉不详，但是新颁布的《
行政许可法》却取得了长足进展，首次在正式听证中确立了严格的行政案卷制度。该法第48条规定：“听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”这昭示着行政案卷制度在我国行政领域的真正确立，同时，也标志着我们对行政卷案制度性价值认识的深化。
